PÚBLICOS MÚLTIPLOS

Ascensão e Consolidação da Gestão Técnico-Gerencial em Curitiba

2011-11-17T12:35:00.002-02:00

Rede Integrada de Transportes (RIT) - Curitiba-PR

O processo de adoção de um modelo gerencial na administração pública na cidade de Curitiba está intimamente ligado ao seu planejamento urbano e às pessoas e instâncias públicas a ele relacionados. Neste sentido, o primeiro fator a ser considerado é a formação do arcabouço normativo e técnico, responsável pela orientação da gestão urbana da cidade, predominante nas últimas quatro décadas. Um momento considerado como uma inflexão na trajetória de gestão da cidade foi a elaboração do Plano Agache entre os anos de 1941 e 1943, seu conteúdo modernista propunha um modelo radiocêntrico de organização do espaço citadino, tendo como foco o sistema viário, o zoneamento urbano e o saneamento (IPPUC, 2004, p. 20).

Algumas das diretrizes deste documento serviram para orientar a formulação do Plano Preliminar de Urbanismo no ano de 1965. Este documento no ano seguinte seria transformado no primeiro Plano Diretor da cidade por meio da Lei Nº 2.828, responsável em grande parte para que Curitiba tivesse a configuração urbana atual. Entre as propostas que foram implantadas e se consolidaram, pode-se citar, por exemplo, a reformulação do zoneamento para o uso do solo, a formação de um sistema viário baseado em eixos estruturais, a valorização e ampliação do transporte coletivo; a preservação do centro histórico; a criação de espaços verdes, e também de uma região específica para o setor secundário da economia, a Cidade Industrial de Curitiba – CIC (OLIVEIRA, 2000, p. 49-53).

Para auxiliar a prefeitura no processo de gestão municipal, na mesma época em que foram formulados o Plano Preliminar de Urbanismo e o primeiro Plano Diretor, também foi criada a Companhia de Saneamento e Urbanização de Curitiba (1963), responsável pelas obras de infraestrutura da cidade, que futuramente perderia algumas atribuições e viria a se tornar a empresa Urbanização de Curitiba S/A – URBS (1980). Criou-se ainda, o Instituto Municipal de Administração Pública – IMAP (1964), com a incumbência de formar e qualificar o funcionalismo público da cidade; e o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba – IPPUC (1965), para colaborar no estabelecimento e na coordenação de políticas para a gestão municipal. A formação destas instâncias do poder público exerceria um importante impacto sobre as idéias que norteariam a administração da cidade, contribuindo para que ela tivesse um viés notadamente tecnocrático, tal como identificou Louise R. Nazareno ao escrever sobre o processo de racionalização existente na prefeitura de Curitiba no naquele período; “os governos tecnocráticos tendem a recortar, reformar, reajustar para si mesmos os diversos órgãos no intuito de empreender a eficiência dos meios acumulados pelo Estado, como se fosse o seu único propósito” (NAZARENO, 2005, p. 65).

Isto seria potencializado, na medida em que pessoas oriundas de quadros técnicos da administração curitibana passaram a ocupar cargos políticos na administração pública da cidade. O caso mais emblemático desta transposição de funções é a nomeação do arquiteto Jaime Lerner para exercer o cargo de prefeito de Curitiba[1] em duas oportunidades, de 1971 a 1975 e entre 1979 e 1983. Seus mandatos somados ao do engenheiro Saul Raiz (1975-1979), foram fundamentais para implantar o Plano Diretor de 1966 e sedimentar a prevalência do planejamento urbano sobre as práticas políticas da democracia participativa na condução dos assuntos da cidade. Estas administrações ampliaram as perspectivas do referido Plano com a implantação de novos projetos, como na área do transporte urbano o Sistema Trinário que previa a construção de duas vias paralelas aos eixos estruturais, com dois sentidos entre o centro e os bairros; o Plano Massa que propunha um maior adensamento populacional junto às vias do Sistema Trinário; e a Rede Integrada de Transportes – RIT, cuja proposta previa a articulação entre as diferentes linhas do transporte coletivo por meio de novos itinerários, a construção de terminais de integração e a adoção de uma tarifa única (OLIVEIRA, 2000, p. 54s).

Após o segundo mandato de Lerner, entre 1982 e 1989 a prefeitura de Curitiba foi ocupada por políticos com filiação política e visão administrativa diferentes das que prevaleciam até então. Maurício Fruet foi nomeado para exercer o mandato de prefeito entre os anos de 1983 e 1986, Roberto Requião foi eleito na primeira eleição direta após o regime militar e ocupou o cargo de 1986 a 1989. Ambos pertenciam ao Partido do Movimento Democrático Brasileiro - PMDB, principal legenda de oposição ao Partido Democrático Social – PDS, partido a que Lerner pertencia. Os prefeitos do PMDB promoveram mudanças institucionais e políticas na forma de administrar a cidade, principalmente no sentido de descentralizar os serviços públicos e o processo decisório, ampliando a influência dos vereadores e da população, perspectiva que estava em evidência devido ao processo de redemocratização do país. Desta forma, “durante o período 1982-1988 a temática da eficiência técnica do planejamento urbano local, outrora tão celebrada, ficou em relativo abandono, tendo sido relegada a segundo plano” (idem, p. 57).

Durante a gestão de Maurício Fruet não se chegou a implementar grandes modificações na estrutura de gerenciamento da cidade, mas destaca-se a realização de uma revisão do Plano Diretor de 1966, inserida no processo de formulação de um Plano Municipal de Desenvolvimento Urbano – PMUD. Uma proposta bem sucedida desta iniciativa foi a criação de nove regiões administrativas da cidade. O mandato de Roberto Requião foi mais efetivo em relação à reestruturação administrativa, por meio da Lei Nº 6817/86 foram criadas quinze secretarias, a procuradoria geral e a auditoria do município. As novas secretarias contavam com um corpo técnico próprio e bastante atuante dentro de seus respectivos setores, particularmente na relação do governo municipal com as suas regionais. Esta nova configuração institucional e política acabou por diminuir de modo considerável a influência do IPPUC, órgão que durante as gestões de Lerner e Raiz possuía grande força política e centralidade nas ações administrativas (NAZARENO, 2005, p. 66s).

Ao final da gestão de Requião, a população curitibana aparentava um desalento em relação à classe política e às suas práticas. Naquele momento o país vivia um cenário conturbado na arena política e enfrentava uma grave crise econômica, fatores que contribuíram para a valorização do perfil técnico na condução da gestão pública e a obtenção de bons resultados administrativos pelos entes estatais. O cenário era favorável a Jaime Lerner, tendo em vista sua forma tecnocrática de conduzir a administração pública e o sucesso do planejamento de Curitiba face aos desafios que ela enfrentava na época, principalmente em função de seu acelerado crescimento demográfico e urbano. Nas eleições municipais de 1988 ele concorre novamente, e mesmo com apenas doze dias de campanha, se elege para mais um mandato à frente da gestão da cidade (OLIVEIRA, 2000, p. 58).

Em comparação com seus dois primeiros mandatos, Lerner promove uma redefinição de prioridades na sua terceira passagem pela prefeitura, a ênfase maior não recai mais somente sobre o planejamento urbano, mas também sobre o seu desenvolvimento sustentável. São realizadas obras voltadas para o turismo, como a construção de equipamentos urbanos de referência, entre eles, a Rua 24 Horas, o Jardim Botânico e a Ópera de Arame. Neste sentido a administração municipal passa a utilizar também a lógica do city-marketing[2], adotando o lema “capital ecológica” em alusão às políticas de promoção do meio ambiente e educação ambiental implementadas, bem como, em função dos bons níveis de qualidade de vida apresentados pela cidade, como por exemplo, as altas taxas de área verde por habitante. Estas e outras ações, como as realizadas nos setores do transporte coletivo e viário, eram prioritariamente voltadas para a região central, mas as áreas periféricas da cidade também eram contempladas, em particular pelas políticas na área do meio ambiente (FREY, 1996, p. 112s).

Na sua terceira gestão, Lerner também procurou estabelecer algumas mudanças políticas e institucionais. Na organização administrativa, sua gestão diminuiu o número de secretarias e aumentou as atribuições das Fundações, como a Fundação de Ação Social – FAS e a Fundação de Cultura de Curitiba – FCC. Ele se preocupou também com a formação de uma base de apoio, se aproximando dos vereadores e de setores organizados da sociedade civil, como as associações de moradores. Esta postura permitia que sua gestão contasse com o importante canal de comunicação entre população e poder público representado pelos legisladores, mas ao mesmo tempo, não se tornava totalmente dependente deles, tendo em vista a interlocução direta que mantinha com segmentos da sociedade (NAZARENO, 2005, p. 66s). A aproximação da administração Lerner da população, no entanto, não representava uma maior participação social no processo decisório. O sistema político-institucional predominante continuou sendo a democracia representativa e a gestão tecnocrática, a participação da população na tomada de decisão era entendida como algo a ser evitado, pois “levaria a discussões intermináveis, o que impossibilitaria uma ação rápida e eficiente do poder público”, a participação da sociedade ocorreria somente quando fosse necessária à implantação de um determinado projeto (FREY, 1996, p. 114, 118; 2007, p. 145). Embora atribuindo um caráter instrumental à participação social, a administração chega ao fim com uma aprovação de 92% pela população, “uma popularidade recorde entre os prefeitos de capitais” (VEJA, 1993).

O sucesso das ações realizadas por Jaime Lerner durante os três mandatos em que ocupou o cargo de prefeito de Curitiba favoreceu o estabelecimento de um continuísmo na administração municipal. Com seu apoio dois outros prefeitos pertencentes ao mesmo grupo político foram eleitos, Rafael Greca (1993 a 1997) e Cássio Taniguchi (1997 a 2001, reeleito, 2001 a 2004). Outras evidências desta continuidade residem no fato de que estas gestões contavam ainda com um considerável número de pessoas nos cargos de primeiro escalão, que haviam feito parte do processo de planejamento urbano encabeçado por Lerner; a manutenção do direcionamento de uma política de desenvolvimento sustentável focada no meio ambiente; a construção de novos aparelhos urbanos referenciais para a cidade; a permanência de uma administração técnica focada em objetivos; e a utilização recorrente do conceito de cidade planejada, apesar das limitações cada vez maiores de seu Plano Diretor (OLIVEIRA, 2000, p. 58).

O mandato de Rafael Greca na prefeitura de Curitiba, notadamente representou uma continuação da gestão de seu antecessor, sem apresentar mudanças significativas no plano administrativo e institucional. A maior alteração ocorreu no plano político, quando em 1994 Jaime Lerner fora eleito governador do Estado do Paraná, o que acarretou uma transferência do grupo mais próximo de Lerner para a esfera estadual, abrindo espaço na administração municipal de Curitiba para que Greca pudesse reformular a distribuição de cargos entre aliados pessoais e os partidos de sua base de apoio na câmara. A dinâmica da composição dos apoios políticos e da repartição de poder sofreu forte influência da política estadual também na gestão de Cássio Taniguchi, sendo que dos oito anos que ele esteve à frente da prefeitura, nos seis primeiros Jaime Lerner ocupou o Governo do Estado; a transferência de quadros entre o executivo do Estado e o da capital continuou e as alianças políticas foram ampliadas, principalmente no segundo mandato de Cássio. As nomeações para os cargos de primeiro escalão que anteriormente privilegiavam o critério técnico passaram a ser orientadas por fatores políticos de modo a incluir novos aliados, diluindo assim a coesão do grupo político de Lerner, Greca e Taniguchi (NAZARENO, 2005, p. 72s). No campo institucional, um elemento importante a ser considerado no período que este último foi prefeito de Curitiba é o surgimento de uma nova experiência de gestão compartilhada, o Modelo Curitiba de Colaboração.

Ele teve início no ano de 1997, utilizando como referência, métodos de governança comunitária desenvolvidos no Canadá. Sua proposta era baseada nos princípios da participação e distribuição de responsabilidades entre a sociedade local e o governo municipal, a colaboração se processava por meio de distintos grupos atuando junto à comunidade, nos campos da mobilização, da conscientização e participação, e da formulação de políticas e ações. O que se buscava com o Modelo era que a realidade da comunidade fosse transformada pela iniciativa dos seus próprios membros, para tanto, o poder público abria espaço para eles participassem do processo de tomada de decisão sobre a melhoria das condições locais de vida (FREY; OLIVEIRA, 2006, 282-284).

Apesar de esta iniciativa visar uma maior influência da população no processo decisório, recorrendo para isto a mecanismos participativos, ela não se enquadrava na perspectiva da democracia participativa, mas sim, na do novo gerencialismo que dominava a prática política municipal, estadual e federal na segunda metade da década de 1990. Impulsionadas por um lado, pelas imposições derivadas do processo de globalização internacional e a pouca oferta de recursos públicos, e por outro, pelo agravamento da questão social e a crescente demanda pela ampliação da participação. A utilização das práticas gerenciais serviu para fazer frente a estes desafios no segundo mandato de Cássio Taniguchi, dotando a administração municipal de um modelo de gestão “estratégico, compartilhado, descentralizado, intersetorial e voltado para resultados” (IMAP, 2000, apud FREY, 2007, p. 145).

Ao final do segundo mandato de Taniguchi, a hegemonia política do grupo à frente do comando da capital paranaense desde 1989 estava enfraquecida. Jaime Lerner terminou sua passagem pelo governo do Estado com baixa aprovação entre o eleitorado, não se candidatando a nenhum cargo e afastando-se da militância política. A gestão de Taniguchi também sofre com uma falta de apoio por parte da população e nas eleições de 2002, adversários de seu grupo político são eleitos para o Governo do Estado (Roberto Requião do PMDB) e para a Presidência da República (Luis Inácio Lula da Silva do PT). Estes e outros fatores contribuíram para que o vice de Taniguchi, Beto Richa (PSDB), rompesse publicamente com ele e fosse lançado candidato à Prefeitura (PARANÁ ONLINE, 2004). Apesar de Richa ter pouca aderência ao perfil tecnocrático e não pertencer ao grupo Lernista original, durante a campanha ele explorou sua experiência administrativa e investiu no discurso da continuidade melhorada, ciente de que a gestão tecnocrática e gerencial era um aspecto já institucionalizado entre o eleitorado curitibano (CERVI; SOUZA, 2004, p. 37).

Esta tendência identificada durante o processo eleitoral, de que Richa manteria o viés gerencial adotado pelas gestões anteriores, se cristalizou durante seu mandato. Em sintonia com o que ocorrera na gestão de seu antecessor, já no primeiro ano de sua administração é adotado um conjunto de ações de cunho gerencial; dentre elas destacam-se a ampliação da utilização de contratos de gestão, a administração voltada para o desenvolvimento de competências, o mapeamento das estratégias governamentais e a adoção de metodologias gerenciais como o PMI e o Balanced Scorecard[3] na gestão dos projetos. Nos anos seguintes da gestão de Beto Richa as ações gerenciais se ampliaram, foram mapeados os processos administrativos da prefeitura, elaborou-se um índice para aferir o desempenho da gestão pública municipal (IDGP Curitiba)[4], e foram desenvolvidos planos setoriais em seis grandes áreas e formuladas diretrizes para a realização de contratos de gestão (GIACOMINI, 2009, p. 12s). Outro aspecto a se destacar durante esta gestão de Beto Richa é a realização de mais de 200 audiências públicas nos bairros da cidade. Apesar de ser uma aproximação entre o prefeito e a população, esta iniciativa não pode ser considerada uma forma compartilhada de gestão como as previstas no Modelo Curitiba de Colaboração da gestão Taniguchi e apresenta restrições no que tange o processo de participação. Pois estes espaços não chegaram a constituir instâncias formais de deliberação, nem houve uma transferência de competências do poder público para a população. No final de 2008 Beto Richa foi eleito para um novo mandato à frente da prefeitura de Curitiba, no qual mantém praticamente todas as bases administrativas adotadas na sua primeira gestão (GIACOMINI, 2009). Em 2010, ele se afasta da prefeitura para disputar o Governo do Estado, sendo substituído por seu vice, Luciano Ducci (PSB), o qual deu continuidade às ações já implementadas.

Nesta trajetória da administração municipal de Curitiba aqui apresentada, os elementos preponderantes e recorrentes são a ênfase no planejamento urbano e na gestão técnica dos assuntos públicos. Excetuando-se o período de 1984 a 1989, no qual estes aspectos perderam força, nas demais administrações dos prefeitos da cidade aqui retratadas, a forma de gestão tecnocrática-gerencial constituiu a diretriz e a prática principal do Executivo da cidade. Os resultados das iniciativas de planejamento e das práticas gerenciais em geral foram positivos, contribuindo para que os políticos ligados a este modelo de gestão obtivessem sucesso eleitoral e conquistassem da prefeitura em diferentes épocas e por mandatos sucessivos. Isto reforçou a predominância da visão técnica e gerencial, não apenas entre o aparato estatal, mas também na sociedade curitibana, fazendo com que a cidade fosse reconhecida nacional e internacionalmente como um exemplo de modelo de gestão técnico-gerencial.

Referências

CERVI, Emerson Urizzi; SOUZA, Nelson Rosário de. Imprensa e Eleições Municipais de Curitiba em 2000 e 2004: as coberturas da Folha do Paraná e Gazeta do Povo. Temas & Matizes, Cascavel, v. 3, n. 6, p. 34-44, 2004

ESTENDER, Antonio Carlos; UHLMANN, Líslei Rosa de Freitas; CARVALHO, André. Balanced Scorecard no Processo de Integração do Terceiro Setor. Revista Eletrônica do Terceiro Setor, V. I, p. 22-28, 2007. Disponível em: http://revistas .ung.br/index.php/3setor/article/viewfile/74/199. Acesso em: 11 de janeiro de 2011.

FREY, Klaus. Crise do Estado e Estilos de Gestão Municipal. Lua Nova, São Paulo, v. 37, p. 107-138, 1996.

_________. Governança urbana e participação pública. RAC Eletrônica, v. 1, n. 1, p. 136-150, 2007. Disponível em: http://anpad.org.br/periodicos/content/frame _base.php?revista=3. Acesso em: 20 de novembro de 2008.

FREY, Klaus; OLIVEIRA, Josiane Alves de. A mobilização local para a gestão urbana: o potencial das novas tecnologias da informação e comunicação. In: JACOBI, Pedro; FERREIRA,Lúcia da Costa. (Orgs.). Diálogos em ambiente e sociedade no Brasil. 1 ed. São Paulo: Annablume e ANPPAS, v. 1, p. 279-300, 2006.

GIACOMINI, Carlos Homero. Conceitos Fundamentais do Modelo de Gestão em Curitiba. In: GIACOMINI, Carlos Homero (Org.). Gestão Para Resultados Em Curitiba: a experiência da Contratualização. Curitiba: IMAP, p. 09-22, 2009.

IPPUC. Plano Diretor de Curitiba 2004. O Planejamento Urbano de Curitiba. Curitiba: IPPUC, 2004.

NAZARENO, Louise Ronconi de. Redes sociais e coalizão de governo em Curitiba 1985 – 2004. 2005. Dissertação (Mestrado em Ciência Política), São Paulo, USP. 2005. Disponível em: . Acesso em: 20 de Outubro de 2009.

OLIVEIRA, Dennison de. Curitiba e o mito da cidade modelo. Curitiba: Editora da UFPR, 2000.

PARANÁ ONLINE. PSDB oficializa Beto Richa como candidato em Curitiba. Política. 27 de junho de 2004. Disponível em: http://www.parana-online.com.br/editoria/ politica/news/85931/?noticia=PSDB+OFICIALIZA+BETO+RICHA+COMO+CANDIDATO+EM+CURITIBA. Acesso em: 17 de Abril de 2011.

VEJA. Reportagem: A Capital de Um País Viável. São Paulo: Editora Abril, 31 de março de 1993. Disponível em: http://veja.abril.com.br/arquivo_veja/capa_31031993. shtml. Acesso: 17 de abril de 2011.

[1] Dada a sua condição estratégica, entre 1968 e 1985 as capitais de Estado foram consideradas “Áreas de Segurança Nacional” pelo regime militar, em virtude desta condição seus prefeitos não eram eleitos diretamente pela população, mas sim, nomeados pelos presidentes militares. Estes governantes geralmente pertenciam à Aliança Renovadora Nacional – ARENA, partido que oferecia apoio ao regime, que em 1980 mudou sua nomenclatura para Partido Democrático Social – PDS.

[2] City-marketing consiste na formação de diretrizes e ações que visam a construção de uma marca para a cidade, que possa ser divulgada em outras regiões e países a fim de atrair investimentos e o turismo.

[3] PMI é a sigla para Project Management Institute, organização fundada nos EUA com o intuito de estabelecer e difundir uma padronização para o gerenciamento de projetos, sendo atualmente utilizada em várias partes do globo, com muitos representantes e associados também no Brasil. Já o Balanced Scorecard é uma ferramenta de planejamento estratégico muito utilizada na administração de organizações privadas, estatais e do terceiro setor, que permite a medição de seu desempenho e o esclarecimento de sua visão estratégica, transformando-a em propostas de ação (ESTENDER; UHLMANN; CARVALHO,2010).

[4] O Índice de Desempenho da Gestão Pública de Curitiba – IDGP Curitiba, foi criado em 2007 e faz parte do Programa de Governança Pública. Ele se baseia nos critérios de excelência do Premio Nacional da Qualidade do Governo Federal (liderança, estratégia e planos, cidadão e sociedade, processos, pessoas, e resultados), e tem como objetivo avaliar e estimular o desenvolvimento das práticas em gestão pública adotadas pelos órgãos municipais.

O Orçamento Participativo

2011-07-07T16:00:00.003-03:00

Assembléia do Orçamento Participativo no
Bairro Morada do Sol em Erechim (RS).

Semelhante ao que ocorreu com os conselhos gestores de políticas públicas, as primeiras experiências de orçamento participativo (OP) surgiram nos anos que compreendem o final da década de 1980 e o início do decênio seguinte, e também foram fruto do contexto político e social da época, voltado para uma maior efetivação dos direitos dos cidadãos. Mas a experiência de uma gestão orçamentária mais participativa, possui uma diferença na sua origem em relação aos conselhos de políticas públicas. Enquanto este último surgiu no cenário brasileiro através das discussões travadas no âmbito nacional por ocasião da constituinte de 1988, o orçamento participativo têm sua gênese na esfera municipal, por meio dos movimentos associativos existentes no município de Porto Alegre (RS) durante a mesma década, e pela ação do Partido dos Trabalhadores (PT) nesta cidade (MANTOVANELLI Jr., 2006, p. 92-103). Orçamento participativo e conselhos gestores também se diferenciam quanto ao seu desenho institucional, o primeiro possui uma configuração “de baixo para cima”, ou seja, o processo de decisão parte da base da sociedade para as instâncias superiores do poder estatal, nesta dinâmica a entrada e a participação de novos atores não encontra obstáculos; por outro lado, em arranjos institucionais como os conselhos gestores a formação deriva de uma determinação estatal, e seu poder decisional é partilhado, já que eles são formados por representantes da sociedade e do Estado, a participação nestes casos acaba por ser controlada e não aberta como no caso do OP (AVRITZER, 2008, p 44).
Apesar da comparação entre estes dois modelos institucionais servir para identificar suas diferenças, para que seja feita uma conceitualização específica do orçamento participativo, é necessário conhecer as características que lhe são próprias; ele possui pelo menos quatro. Primeiramente ele se notabiliza como uma concessão coletiva da soberania no âmbito local em favor de instâncias de deliberação, das quais todos os cidadãos daquela circunscrição podem tomar parte com igual acesso ao debate e ao poder decisional. O OP também se caracteriza pela utilização integrada de dispositivos da teoria democrática de participação como as assembléias, que possibilitam a participação dos cidadãos na localidade a qual pertencem; e os conselhos municipais, nos quais a vontade da coletividade é realizada por meio da delegação de poder a representantes. Em terceiro lugar, no estabelecimento das disposições que ordenam o processo deliberativo no orçamento participativo, são os próprios participantes que estipulam as regras a serem seguidas. Por fim, a gestão participativa do orçamento, implica na identificação dos segmentos da sociedade menos atendidos pela administração pública local, de modo que os recursos públicos sejam prioritariamente destinados a eles (idem, 2003, p 14s).

A estas quatro características identificadas por Avritzer, podem se somar pelo menos outras duas. Ao analisar o sistema do OP de Porto Alegre, Oklinger Mantovaneli Júnior também relaciona quatro aspectos principais na construção deste arranjo institucional. Além da universalização do direito de participação e da auto-regulamentação já citadas, o autor verifica que a participação da população neste caso segue ainda os princípios da publicidade e da prestação de contas. A publicização das decisões tomadas na condução do processo permite que todos os cidadãos, mesmo aqueles que não estão tomando parte das discussões, tenham ciência do que se passa na gestão do orçamento e na aplicação dos recursos, elevando o grau de controle social das ações implementadas. Esta condição ainda é fortalecida pelo princípio da prestação de contas, que no caso porto-alegrense, consiste na exposição às instâncias decisionais do OP na cidade, dos gastos, planejamento e andamento dos projetos. A medida tem caráter institucional, já que ocorre regularmente no primeiro semestre de cada ano (MANTOVANELLI Jr., 2006, p. 104).

A aplicação dos mecanismos e princípios de participação na gestão orçamentária de Porto Alegre foi bem sucedida ao longo dos anos, seu sucesso contribuiu para que sua prática fosse adotada em outros municípios e regiões, com diferente densidade populacional e extensão geográfica. Nestas localidades as particularidades políticas, sociais e econômicas locais, bem como o formato do institucional adotado, são elementos que influenciam diretamente no sucesso ou no fracasso das experiências de orçamento participativo. Nas pequenas e médias cidades a tendência é que elas funcionem bem, mas esta perspectiva positiva depende principalmente da capacidade destes municípios, de financiarem as ações propostas. A gestão orçamentária participativa também tem sido empregada em regiões de grande extensão territorial, como os estados; nestes casos o bom andamento das atividades e o seu êxito estão particularmente atrelados à vontade política dos agentes estatais, e em maior parte, ao desenho institucional adotado. Embora seja um mecanismo mais vinculado à gestão urbana, o orçamento participativo pode ainda ser implementado nas áreas rurais. No entanto, para que seja bem sucedido há que se manifestar adequadamente nestes casos um número maior de suas características, como a existência de um forte associativismo rural, a capacidade de financiamento, e principalmente, a adoção de um arranjo institucional diferenciado, que conjugue as demandas urbanas com as existentes no meio rural (AVRITZER, 2003, p. 30-44).

Além das limitações relativas à utilização do OP em circunscrições geográficas de diferentes tamanhos e natureza citadas acima, sua prática também enfrenta dificuldades devido à fragilidade da cultura democrático participativa dos atores da comunidade, o que acaba influindo na forma com que eles se relacionam uns com os outros. Isto se manifesta basicamente de três formas. Em primeiro lugar, por meio de uma baixa propensão à aceitação de compromissos dos membros, o que contribui para o estabelecimento de uma hierarquia entre eles. Em parte isto decorre de um segundo problema; a decisão em muitos casos é tomada pelos líderes e não pelo conjunto dos membros da assembléia comunitária. Isto se torna mais problemático, tendo em vista que os postos de liderança geralmente não acompanham proporcionalmente a estratificação da assembléia, e possuem pouca representação das mulheres e dos segmentos de menor renda, o que potencialmente poderia afetar a distribuição de recursos entre os membros da comunidade. Outra limitação se verifica nos temas abordados pelo OP, em geral eles se voltam para a alocação de recursos para a execução de benfeitorias de infraestrutura. No entanto, a administração pública compreende uma grande variedade de questões, como as políticas sociais por exemplo, e o orçamento participativo precisa considerá-las tanto quanto os bens materiais (idem, 2002, p. 41s).

A exposição destas limitações do orçamento participativo, não diminui o seu valor para o aprofundamento da democracia nas práticas da administração pública e o aprimoramento da teoria democrático participativa. As eventuais dificuldades na sua implementação podem ser superadas desde que seja feita uma avaliação de suas experiências e haja condições políticas, econômicas e sócio-culturais adequadas. Quanto ao desenvolvimento teórico da democracia participativa, sua contribuição é evidente, e as potenciais limitações mais enriquecem o debate do que lhe causam um efeito negativo.

Referências

AVRITZER, Leonardo. O Orçamento Participativo: as experiências de Porto Alegre e Belo Horizonte. In: DAGNINO, Evelina (Org.). Sociedade Civil e Espaços Públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, p. 17-46, 2002.

_________. O Orçamento Participativo e a Teoria Democrática: um balanço crítico. In: AVRITZER, Leonardo; NAVARRO, Zander (Orgs.). A Inovação Democrática no Brasil: o orçamento participativo. São Paulo: Cortez, p. 13-60, 2003.

_________. Instituições participativas e desenho institucional. Opinião Pública. Campinas: UNICAMP, n. 1, v. 14, p. 43-64, 2008.

MANTOVANELI Jr., Oklinger. Políticas Públicas no Século XXI: A perspectiva da gestão multicêntrica (à luz da experiência de Porto Alegre). ed. 1, Blumenau: Edifurb, 2006.

Conselhos Gestores de Políticas Públicas

2011-05-16T12:15:00.001-03:00

Diante das demandas econômicas, políticas e sociais que surgem no meio da sociedade, há a necessidade de buscar alternativas que satisfaçam estas necessidades. Na busca deste objetivo ocorre um processo de formulação de regras e construção de mecanismos organizacionais que possam efetivar os desejos dos cidadãos. Esta dinâmica é comum à maioria das sociedades contemporâneas. No entanto, em cada localidade, região ou nação, existem variáveis próprias que acabam sendo determinantes para a configuração das formas institucionais a serem estabelecidas. As instituições resultantes da negociação entre os diferentes atores de uma determinada realidade podem ser também interpretadas como arranjos institucionais (FREY, 2000, p. 240). A promulgação da Constituição Federal de 1988 representou uma ampliação dos direitos dos cidadãos, visando uma sociedade mais democrática e menos desigual. A partir de então, diferentes forças políticas e sociais se mobilizaram para que os ditames estabelecidos na carta constitucional fossem verdadeiramente efetivados.

As reivindicações da população cresceram e foram encabeçadas pelos movimentos sociais, que pleiteavam um maior acesso ao processo decisório estatal. Em resposta às ações dos atores da sociedade, o Estado brasileiro se modificou e se tornou mais acessível (DIAS, 2004, p. 206), seja com o surgimento de novos arranjos institucionais que possibilitaram a interação entre a sociedade civil e a administração pública, seja também, em virtude da incorporação de temáticas que não compunham a agenda pública até então (DAGNINO, 2002, p. 10). Esta integração entre sociedade e administração estatal é importante para a sustentabilidade e o desenvolvimento das políticas públicas, em particular na área social (NOGUEIRA, 2004, p. 118). A participação também é um dos elementos fundamentais de uma democracia contemporânea. O interesse que as pessoas possuem em fazer parte dos processos decisórios, e a delegação de poderes por parte da população e dos entes da sociedade civil organizada, para que representantes possam apresentar suas demandas na arena política, possibilitam o aprimoramento dos mecanismos democráticos.

As demandas sociais brasileiras, embora há muito conhecidas, historicamente sempre estiveram latentes do ponto de vista institucional, condicionadas a um modelo contratual contributivo no qual segmentos expressivos da sociedade não contavam com assistência previdenciária e social. Com a Constituinte de 88 este modelo foi abandonado e adotou-se outro baseado na universalização da seguridade social (CUNHA; CUNHA, 2002, p. 14), que durante a década de 1990 seria mais bem debatido e regulamentado. Neste período muitos serviços que outrora estavam sob a responsabilidade exclusiva da esfera federal, se tornaram atribuições de Estados e municípios. Esta redefinição das funções entre os três níveis de governo ocorria dentro de um processo de reforma administrativa, que tinha como pano de fundo as concepções de descentralização e democratização dos serviços sociais do Estado.

Nas duas últimas décadas a participação social no Brasil, tem se manifestado por meio de diferentes arranjos institucionais, como organizações sociais (ONGs, Fóruns, Movimentos); como instrumentos decisórios ou de proposição de leis (Plebiscito, Referendo, Iniciativa Popular) e ainda como espaços de deliberação ou gestão de políticas públicas (Audiência Pública, Conferência de Políticas, Conselhos) (KAUCHAKJE, 2007, p. 76-83). Os arranjos institucionais que emergiram a partir do cenário nacional contemporâneo são diversos em sua forma, abrangência e orientação temática. Na perspectiva de abrir o processo decisório envolvido na formulação de políticas públicas para a participação da sociedade, foram criadas inúmeras formas de arranjos institucionais, uma das mais comuns é a dos conselhos gestores. Eles se caracterizam como “espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa, cuja função é formular e controlar a execução de políticas públicas setoriais” (TATAGIBA, 2002, p. 54). Estas novas instâncias deliberativas exercem também uma forma de controle social da atividade estatal, não apenas isto, elas também possibilitam “uma elevação do grau de participação popular a diferentes níveis do processo de decisão, elaboração e implementação das políticas” (DRAIBE, 1989, 35s).

O trabalho desenvolvido nos conselhos gestores muitas vezes é prejudicado por fatores que podem alterar o equilíbrio necessário ao processo decisório entre sociedade e governo; os principais são: dificuldade dos atores, tanto governamentais quanto não-governamentais, em lidar com a pluralidade; a relação conselheiro-entidade; a qualificação dos conselheiros para o exercício de suas funções, entre outros (TATAGIBA, 2002, p. 57). O principal complicador está na relação entre os representantes do governo e os da sociedade; por possuírem meios materiais e humanos em maior proporção e por muitas vezes terem uma agenda pré-definida, os conselheiros ligados ao Estado podem tentar exercer um controle das temáticas debatidas, se recusando em compartilhar o poder decisório.

Outros limites são impostos à prática deliberativa nos Conselhos pela competição entre os membros pela alocação de recursos, por propostas de políticas públicas concorrentes, pela defesa de interesses particulares em detrimento dos posicionamentos resultantes do debate e pela falta de capacitação dos representantes. Estas dificuldades podem ser superadas e não diminuem a importância dos Conselhos, dada a função que hoje cumprem junto à administração pública, no controle sobre as ações e decisões governamentais, na discussão publicização dos projetos públicos, e na construção de consensos entre Estado e sociedade (CUNHA; CUNHA, 2002, p.19).

Referências

CUNHA, Edite da Penha; CUNHA, Eleonora Schettini. Políticas Públicas Sociais. In: CARVALHO, Alysson; SALLES, Fátima; GUIMARÃES, Marilia & UDE, Walter (Orgs.). Políticas Públicas. Belo Horizonte: Editora UFMG, p. 11-25, 2002.

DAGNINO, Evelina. Sociedade Civil e Espaços Públicos no Brasil. In DAGNINO, Evelina (Org.). Sociedade Civil e Espaços Públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, p. 9-16, 2002.

DIAS, Marcia Ribeiro. Desejo de Mudança: das motivações e razões que levaram à derrota do PT em Porto Alegre nas eleições de 2004. Civitas (online). Porto Alegre, v. 08, n. 2, p. 237-257, 2008. Disponível em: http://revistaseletronicas .pucrs.br/ojs/index.php/civitas/issue/view/335.

DRAIBE, Sônia Miriam. As Políticas Sociais Brasileiras: diagnósticos e perspectivas. In: IPEA – Para a Década de 90: prioridades e perspectivas de políticas públicas. Brasília, v. 4, p. 1-66, 1989.

FREY, Klaus. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Publicas, Brasília: IPEA, v. 21, p. 211-259, 2000.

KAUCHAKJE, Samira. Gestão Pública de Serviços Sociais. Curitiba: Ibpex, 2007.

NOGUEIRA, Marco Aurélio. Um Estado para a Sociedade Civil: temas éticos e políticos da gestão democrática. São Paulo: Cortez, 2004.

TATAGIBA, Luciana. Os Conselhos Gestores e a Democratização das Políticas Públicas no Brasil. In: DAGNINO, Evelina (Org.). Sociedade Civil e Espaços Públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, p.47-103, 2002.

Democracia no Brasil: entre representação e participação

2011-03-11T11:54:00.005-03:00

O aprofundamento da democracia brasileira pode ser tratado por meio de duas linhas distintas, a da representação e a da participação. O primeiro enfoque se dá sobre os processos representativos pertinentes à estrutura eleitoral e partidária do sistema político no Brasil, e o segundo, trata da constituição de novos espaços públicos no país que possibilitem uma maior atuação dos indivíduos no processo decisório para a formulação de políticas públicas. A questão central que se desenvolve, trata da capacidade que cada um destes modos de ação política, possui para a efetivação dos direitos constitucionais dos cidadãos brasileiros.

A representação política tradicional primeiramente se baseia na existência de eleições, por meio das quais seja feita a escolha dos mandatários do executivo e do legislativo nas esferas municipal, estadual e federal. Este processo é organizado por meio de um sistema eleitoral, que se caracteriza por ser uma construção técnica, institucional e legal; que visa o ordenamento dos mecanismos de representação política, a constituição de governos e a sua legitimidade perante a população, bem como, o aprofundamento da integração de toda a estrutura política (TAVARES, 1994, p. 17). Para que um sistema eleitoral se desenvolva adequadamente em grandes circunscrições geográficas, é necessário que paralelamente a ele existam também partidos políticos; independente da tipologia de seu sistema, as estruturas partidárias são responsáveis pela organização das forças políticas e sociais e a pré-seleção dos candidatos que irão disputar as eleições (OPPO, 1998, 899).

Esta conjugação de um sistema eleitoral e partidário é utilizada no Brasil desde o império, como a principal forma de representação formal da sociedade. Nem sempre esta configuração esteve atrelada à existência de um regime democrático no país, mas no atual período democrático iniciado em 1985, a realização de eleições sucessivas e a liberdade de associação partidária são fatores que não podem ser dissociados do processo de consolidação democrática recente no Brasil. No entanto, o atual sistema eleitoral e partidário nacional que favorece o fortalecimento da democracia, aparentemente não representa também uma melhora das condições de participação da população na política. Contribui para isto, a desproporcionalidade da representação entre os Estados na Câmara Federal; fracos vínculos entre representantes e representados; um baixo nível de accountability por parte dos governantes; uma alta fragmentação partidária; e um sistema de representação complexo e volátil, que dificulta seu entendimento pela grande maioria do eleitorado (KINZO, 2004).

Paralela a esta realidade contraditória da experiência formal e institucionalizada de representação eleitoral e partidária no Brasil contemporâneo, desenvolveu-se um movimento pela ampliação da participação dos atores sociais na esfera pública e estatal, mais espontâneo e menos regulado pelo Estado. Ele se originou no seio das mobilizações da sociedade pela redemocratização do país e se fortaleceu durante o período da assembléia constituinte na segunda metade da década de 1980. Neste processo destacaram-se a atividade política desempenhada pelos sindicatos do proletariado, pelos movimentos sociais ligados à Igreja Católica, pelas organizações não governamentais que trabalhavam para o exercício pleno da cidadania e pelas entidades ligadas à saúde e à assistência social, junto às quais também se engajaram segmentos significativos da classe média (LYRA, 1999, 23s). Mesmo que desempenhando em alguns momentos um papel claramente corporativista, estes atores sociais contribuíram para que a Constituição de 1988 e a sua regulamentação posterior, incorporassem mecanismos participativos que beneficiassem toda a sociedade.

A Carta Constitucional de 88 promoveu grandes inovações, estabelecendo mecanismos de democracia direta, como o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular de lei; ampliando o espaço de atuação das associações civis na vida pública; e promovendo a participação política como um fator central para o exercício da cidadania. Aspectos que direcionavam para novas configurações da realidade institucional, voltadas para uma menor centralização do poder público e uma maior participação da sociedade na esfera pública (FONSECA, 2007, p. 247). As instituições criadas em decorrência das oportunidades de organização social e acesso ao processo decisório, estabelecidas pela Constituição de 88 e sua legislação posterior, passam a desempenhar um importante papel no cenário político brasileiro, principalmente no estabelecimento de políticas públicas (particularmente as setoriais) e no controle das atividades dos governantes e dos órgãos estatais (MENDES, 2007, p. 150).

Os novos institutos democráticos criados no intuito de aprofundar a participação social, não prescindem dos mecanismos de representação; do mesmo modo, a representação política tradicional não significa um obstáculo à participação. Apesar de representarem a base de tipos de democracia distintos, os instrumentos de participação e representação não são incompatíveis, e em muitos casos constituem parte de um mesmo processo de governança. A interação entre estas duas expressões da democracia criam diferentes formatos de arranjos institucionais, como por exemplo, os tipos de mecanismos de gestão pública participativa e solidária, bem como, processos de representação social diversos, que fogem dos procedimentos partidários e eleitorais tradicionais. No Brasil contemporâneo, a conjunção de experiências inovadoras de participação social na esfera da administração pública com as regras e práticas do sistema eleitoral e partidário nacional, são cada vez mais frequentes; não apenas para satisfazer a demanda da sociedade por uma maior influência sobre o processo decisório das ações governamentais, mas também, para criar formas alternativas de gestão que possam contribuir para a eficácia destas iniciativas.

Referências

OPPO, Anna. Partidos Políticos. In: BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola, PASQUINO, Gianfranco (Orgs.). Dicionário de política. 4 ed., Brasília: UNB, p. 897-905, 2001.

TAVARES, José Antonio Giusti. Sistemas eleitorais nas democracias contemporâneas: teoria, instituições, estratégia. Rio de Janeiro: Relume-Dumará, 1994.

LYRA, Rubens Pinto. As Vicissitudes da Democracia Participativa no Brasil. Revista de Informação Legislativa, Brasília, v. 141, p. 23-38, 1999.

KINZO, Maria D’Alva. G.. A Democratização Brasileira: Um Balanço do Processo Político desde a Transição. Revista São Paulo em Perspectiva, São Paulo, v. 15, n. 4, p. 3-12, 2001.

MENDES, Denise Cristina Vitale Ramos. Representação política e participação: reflexões sobre o déficit democrático. Revista Katálysis, Florianópolis, vol.10, n.2, p.143-153, 2007.

FONSECA, Francisco. Democracia e Participação no Brasil: descentralização e cidadania face ao capitalismo contemporâneo. Katálysis. Florianópolis, v. 10, n. 2, p. 245-255, 2007.

Democracia no Brasil: um regime em consolidação

2010-08-24T12:09:00.001-03:00

O desenvolvimento da democracia representativa e da participação pública na trajetória política do Brasil não é linear, mas pode-se dizer que em geral estão associadas, mesmo que a forma de ambas tenha se modificado no decorrer do tempo. Analisando o período republicano, no qual o regime democrático passou a ser adotado no país, observa-se que a democracia e as experiências de participação alternaram avanços e retrocessos. Em um primeiro momento na República Velha, período da história política nacional dominado pelo regime do “café com leite”, a existência de uma democracia no país era mais formal do que real, sendo que os pressupostos democráticos como a igualdade de voto, liberdade de opinião e a participação esclarecida não se efetivavam adequadamente. Isto era mais evidente nos rincões rurais brasileiros, em que uma elite invariavelmente ligada ao extrativismo agrícola, dominava a política através de um sistema conhecido por ‘coronelismo’. Um arranjo de poder caracterizado por acordos de favorecimento e troca de benesses políticas intra-elite, pelo patrimonialismo, a coerção mediante o uso da força, o estabelecimento de um reduto ou “curral” eleitoral, e a existência de um líder (o “coronel”) que normalmente era a pessoa que detinha maior poder econômico na região (LEAL, 1975).

Este período de fragilidade democrática das primeiras décadas da República foi sucedido pela Era Vargas, iniciada em 1930 com a ascensão de Getúlio Vargas à Presidência da República mediante uma revolução militar. O Movimento tinha a perspectiva de romper com as mazelas da política do “café com leite”, mas tanto política, econômica ou socialmente, trouxe apenas avanços democráticos pontuais para o país. Tanto que em 1937, Vargas utiliza de suas prerrogativas governamentais para efetivar um novo golpe e implantar o Estado Novo, instaurando um regime ditatorial no país. Este momento da política nacional encerrou-se em 1945 com a deposição de Vargas pelos militares, com isto abriu-se espaço para que a democracia fosse novamente adotada. Tendo em vista os procedimentos, as forças e as manifestações políticas que eclodiram, o período compreendido entre o encerramento do Estado Novo e o golpe militar de 1964 pode ser considerado como o primeiro em que a democracia no Brasil se manifesta com suas características processuais mais marcantes[1]. No entanto, o pluralismo político que marcou o período trouxe também um cenário de conturbada disputa política, que aliada a outros fatores internos, como a fragilidade das instituições estatais, e externos, como a guerra fria, favoreceu a radicalização das posições e discursos políticos e uma polarização de forças que foram elementos decisivos para o fim daquela experiência democrática no país.

O golpe de 1964, além de marcar um retrocesso na trajetória da democracia no Brasil, evidenciava a realidade frágil do ambiente institucional, característico de um regime democrático ainda imaturo. É certo que o processo de consolidação democrática nacional passa pela necessidade de ordenamento institucional, processo este “matizado pelas dificuldades de se compatibilizar a dinâmica formal e social” (DOMINGUES FILHO, 2007, p. 60). A fragilidade das instituições políticas é recorrente na história brasileira, e certamente além de não impedir que regimes democráticos fossem substituídos por governos autoritários, também limitou o aprofundamento de experiências de participação. Sobre o mais recente processo de redemocratização iniciado com o fim do regime militar em 1985, ainda há divergências entre os estudiosos da política nacional se os empecilhos políticos e sociais para a execução plena da democracia e dos processos de participação foram ou estão sendo superados (MOISÉS, 2008, p.19).

Uma linha de interpretação que prevaleceu até meados da década de 1990, considera que o atual regime democrático ao ser estabelecido não foi capaz de romper com toda a estrutura institucional e política do regime militar. Tendo em vista que a restauração do governo civil ocorreu de forma progressiva e consensual, por meio de “acomodações e do entrelaçamento de práticas e estruturas novas e antigas” (KINZO, 2001, p. 9). Esta forma de transição negociada propiciou a formação de um sistema político cujo padrão da qualidade institucional é considerado de baixa intensidade. Entre os fatores que corroboram esta interpretação estão, a existência de um sistema partidário altamente fragmentado, a incapacidade de o Congresso fiscalizar adequadamente as ações do Executivo, deterioração da relação entre representantes e representados, continuidade de práticas políticas clientelistas e patrimonialistas e a dificuldade de fiscalização e punição de atos de corrupção e improbidade administrativa (MOISÉS, 2008, p.19). Além de identificar fragilidades no aspecto institucional, evidenciam que a participação efetiva dos cidadãos no processo decisório democrático ainda carece de melhorias qualitativas, sobretudo no que se refere à superação da desigualdade social e econômica, o que tenderia a propiciar um acesso mais igualitário ao debate e aos espaços políticos (KINZO, 2001, p. 10).

No entanto há de se considerar que, apesar dos evidentes problemas no processo de redemocratização recente do país não se pode refutar que também existem evidências de uma consolidação democrática e de ampliação das experiências de participação, esta linha de interpretação tem ganhado força a partir de meados da década de 1990. Os adeptos desta abordagem, em contraposição aos que possuem uma visão de que o atual processo de redemocratização é frágil, enfatizam que o Brasil institucionalizou um sistema político centrado no Executivo e nas lideranças partidárias que possibilita a governabilidade e assegura a estabilidade do sistema político, mesmo que isto implique em uma limitação das funções parlamentares (MOISÉS, 2008, p.20). Aliado a este fator, a ampliação de formas de interação entre a administração pública e cidadãos verificada após a Constituição de 1988, também contribui para o fortalecimento da democracia brasileira.

Se por um lado o legislativo nacional e suas instâncias estaduais demonstram serem espaços com pouca penetração e influência do cidadão comum, cresce no país o número de experiências de democracia participativa e deliberativa, principalmente no âmbito local, propiciando uma aproximação dos indivíduos junto à gestão dos assuntos públicos. Há hoje no país uma considerável estrutura de participação, propiciada por iniciativas de orçamento participativo, conselhos gestores de políticas públicas e também pela implantação de planos diretores municipais, uma realidade bem diferente da cultura de baixa propensão associativa e de pouca representação social (sobretudo da população de baixa renda) verificada ao longo do século passado (AVRITZER, 2008, p. 44).

Analisando as experiências democráticas do país, o modelo de estudo democrático que porventura melhor se adapta e fornece explicações plausíveis para nossos processos políticos é o da Democracia Competitiva ou “Realista” (HELD, 2006, 125). Neste modelo a população em geral não estaria em condições de exercer o poder, tanto por razões emocionais como racionais, a alternativa estaria na existência de um aparato burocrático e institucionalizado para a escolha de mandatários, a quem caberia a realização do bem comum. No entanto os pressupostos teóricos deste modelo implicam na existência de um tipo de político raro em nosso país, o político por vocação no sentido weberiano, que vive “para a política” e não “da política”, aquele tipo de governante esclarecido e comprometido com os interesses coletivos.

A ausência deste tipo de mandatário e a corrosão da estrutura administrativa e política do Estado pelas práticas viciadas de governo, parecem contribuir para o crescimento de experiências de democracia participativa na história democrática do país nos últimos 25 anos. Parece correto afirmar que uma maior participação da sociedade no processo decisório e na definição das políticas públicas, em alguma medida inibe as ações nocivas de governantes mal intencionados. Esta possibilidade estaria limitada pela impossibilidade física de todos tomarem parte de toda a tomada de decisão, este aspecto, porém, não impede a adoção de mecanismos de democracia participativa para a definição de decisões sobre temas de grande abrangência e relevância, mas geram a tendência de que sejam utilizados com maior frequência para decidir sobre temas de caráter local e interesse restrito.

Ainda assim há de se considerar as fragilidades de aplicação do modelo democrático participativo à realidade brasileira. As exigências de participação esclarecida dos cidadãos para que o modelo possa ser utilizado plenamente, são difíceis de atender mesmo para democracias com populações com bons índices de instrução, no caso do Brasil em que há um déficit educacional crônico, a efetiva participação da sociedade civil no processo decisório fica longe de ser adequada. Um fator fundamental que pode contribuir para amenizar este quadro é a existência de um sistema aberto de informações, a fim de permitir a formação de opiniões mais embasadas. Este elemento é justamente o principal elo entre o modelo participativo e o deliberativo, os meios que atualmente possibilitam uma ampliação na difusão da informação, como a internet e as políticas governamentais de fomento da educação, também permitem a melhoria dos processos deliberativos.

No contexto atual da democracia brasileira tanto o modelo competitivo, quanto o participativo e o deliberativo, podem ser utilizados para analisar nosso regime, isto porque no Brasil não temos uma a aplicação “pura” de qualquer um deles. Como foi apresentado acima, os procedimentos sociais e políticos do país ainda não estão “maduros”, estão em processo de institucionalização e por isto não raro, encontramos pelo país experiências democráticas mistas. Circunstâncias em que os modelos são utilizados concomitantemente, ora se sobrepondo, ora se complementando. Um traço característico da história política brasileira, na qual as teorias e conceitos formulados no exterior não são plenamente implementados, mas sim, adaptados às particularidades do cenário político e social nacional.

Referências

AVRITZER, L.; NAVARRO, Zander (Orgs.). A Inovação Democrática no Brasil. ed. 1, São Paulo: Editora Cortez, 2003.

BOBBIO, Norberto. Teoria Geral da Política: a filosofia política e a lição dos clássicos. Rio de Janeiro, Campus, 2000.

DOMINGUES FILHO, J. B.. Planejamento Governamental e Democracia. 1. ed. Uberlândia: EDUFU - Editora da Universidade Federal de Uberlândia, 2007.

HELD, David. Models of Democracy. 3ª Ed., California (USA): Stanford University Press, 2006.

KINZO, M. D. G.. A Democratização Brasileira: Um Balanço do Processo Político desde a Transição. Revista São Paulo em Perspectiva, São Paulo, v. 15, n. 4, p. 3-12, 2001.

LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, Enxada e Voto. São Paulo: Editora Alfa – Omega, 1975.

MOISÉS, José Álvaro. Cultura política, instituições e democracia: lições da experiência brasileira. Revista brasileira de Ciências Sociais, v. 23, n. 66, p. 11-43, 2008.

[1] Segundo Norberto Bobbio os universais processuais que caracterizam a democracia seriam a maioridade etária ou ampliação do sufrágio, igualdade de voto, liberdade de opinião pessoal, oportunidade de escolha política entre diferentes opções, primazia do princípio da maioria e resguardo dos direitos das minorias (BOBBIO, 2000, pág. 427).

Democracia Deliberativa

2010-07-10T17:31:00.001-03:00

Algumas concepções de democracia apresentam em comum a idéia de que os cidadãos não são meros objetos da vontade dos legisladores, atuando de forma passiva diante dos governos, eles são entendidos como parte integrante do sistema de governo de suas sociedades, seja atuando diretamente ou se fazendo representar por mandatários eleitos por eles (GUTMANN; THOMPSON, 2007, p. 19s). Neste sentido, David Held acrescenta um viés qualitativo, escrevendo:

“De democratas clássicos a republicanos desenvolvimentistas, dos liberais desenvolvimentistas a democratas participativos, o envolvimento político é valorizado, pois promove um senso de eficácia política, gera uma preocupação com os problemas coletivos e alimenta a formação de um cidadão conhecedor capaz de perseguir o bem comum” (HELD, 2006, p. 231).

No entanto a maioria dos teóricos democráticos não possui esta visão cívica da democracia, para eles esta forma de regime político seria um meio para proteger os cidadãos e seus governantes uns dos outros, adotando uma sólida estrutura política capaz de produzir uma elite responsável e capacitada para tomar as decisões públicas essenciais (idem). Estas concepções serviam satisfatoriamente para uma análise das sociedades ocidentais tradicionais, no entanto as transformações políticas, sociais, econômicas, culturais e, sobretudo, tecnológicas, ocorridas após a década de 1960, demandavam uma abordagem do novo contexto democrático que os modelos até então formulados não possibilitavam. Emergiu então durante as décadas de 1970 e 80 a idéia de democracia deliberativa, inicialmente utilizada para identificar uma abordagem política centrada na melhoria da democracia. Não se trata de apenas aumentar a participação política, mas torná-la mais eficiente, utilizando para isto espaços que propiciem o debate, um debate que seja pautado pelo uso público da razão e da busca imparcial da verdade (idem, p. 232).

Gutmann e Thompson enumeram quatro características para identificar a democracia deliberativa (2007, p. 19-23). A primeira e mais importante delas é a necessidade de justificação. Os argumentos, as ações e as decisões que emergem da arena política precisam ser justificados por argumentos justos, de modo que aqueles que estão participando do debate não o possam sensatamente rejeitar. A adoção de argumentos falsos e enganosos, ou como identificaria Robert Dahl como uma prática de persuasão manipulativa (DAHL, 1981, pág. 39), descredenciaria a própria justificativa, como também, seria um desrespeito aos demais integrantes do processo deliberativo. A segunda característica apontada pelos autores é que os argumentos que servem de justificativa precisam ser acessíveis a todos os envolvidos, ela deve ser pública e possível de ser compreendida, mesmo que seja apenas seu conteúdo essencial.

Outro aspecto próprio da democracia deliberativa consiste na formulação de uma decisão que seja vinculante por certo período de tempo, isto é, que seja capaz de influenciar as decisões governamentais ou outras decisões futuras. Este aspecto está relacionado com a última característica identificada por Gutmann e Thompson, de que no modelo democrático deliberativo o processo decisório é dinâmico, a decisão possui importância tanto para o que ocorre antes dela ser tomada como para o que acontece depois, mantendo o processo decisório aberto e reconhecendo que seus resultados são provisórios. Com base nestas quatro características, os autores propõem uma definição de democracia deliberativa, este modelo seria:

“uma forma de governo na qual, cidadãos livres e iguais (e também seus representantes), justificam suas decisões por meio de um processo em que os atores envolvidos apresentam uns aos outros motivos que são mutuamente aceitos e geralmente acessíveis, com o objetivo de atingir conclusões que vinculem no presente todos os cidadãos, mas que possibilitam uma discussão futura” (GUTMANN; THOMPSON, 2007, p. 23).

Semelhante a esta definição é o princípio apontado por Held para a justificação do modelo democrático participativo, para ele os termos e condições da associação política são estabelecidos com base no consentimento livre e fundamentado de seus cidadãos, em outras palavras, uma justificação amparada no contrato social. A 'justificabilidade mútua’ das decisões políticas é o fundamento legítimo para a busca de soluções para os problemas coletivos” (HELD, 2006, p. 253). Este autor ao traçar as características da democracia deliberativa adota um viés muito mais processual do que Gutmann e Thompson, cuja preocupação aparentemente é mais normativa. Para Held as características chave deste modelo de democracia seriam experiências participativo-deliberativas como sondagens deliberativas, colóquios de deliberação e júris de cidadãos; iniciativas de governo eletrônico, por exemplo, disponibilização on-line de informações para acesso direto aos representantes. Outras características seriam também, a e-democracia, incluindo programas on-line que criem novas instâncias públicas, possibilitando a análise em grupo e geração de propostas de políticas, através de deliberação da vida pública, desde micro-instâncias a configurações transnacionais; e ainda, novas utilizações de referendos deliberativos vinculadas a enquetes, fóruns, etc. (idem).

Por fim, David Held expõe as condições gerais nas quais a democracia deliberativa geralmente se manifestam, fazem parte delas, o pluralismo de valores; a existência de programas que fortaleçam a educação cívica, a cultura e as instituições públicas, apoiando assim, o desenvolvimento "refinado" e "reflexivo" das preferências individuais; e a possibilidade de financiamento público de órgãos deliberativos e suas práticas, bem como, de associações secundárias que os apóiem (idem).

Referências

DAHL, Robert Alan, Análise Política Moderna. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1981.

GUTMANN, Amy; THOMPSON, Dennis. O Que Significa Democracia Deliberativa. Revista Brasileira de Estudos Constitucionais – RBEC. Belo Horizonte: Ano 1, n. 1, jan./mar., p. 17-78, 2007.

HELD, David. Models of Democracy. 3ª Ed., California (USA): Stanford University Press, 2006.

A Democracia Participativa

2010-05-15T12:15:00.011-03:00

O contexto das democracias ocidentais após a segunda grande guerra (1939-1945), inicialmente foi marcado por uma relativa estabilidade e pelo consenso social, mas aos poucos esta situação deu lugar a um cenário de crise política destes regimes, sobretudo pela “sobrecarga do governo” e pela fragilidade das teorias que as legitimavam. Por volta do final da década de 1960 ocorreu uma polarização das idéias políticas, proporcionando o surgimento de dois novos modelos de regime democrático, a democracia jurídica representando a “nova direita” e a democracia participativa alinhada com a “nova esquerda” (HELD, 2006, p. 185s).

A democracia jurídica da “nova direita” tem como seu princípio central a iniciativa e a liberdade individual, nesta perspectiva, são defendidas idéias como o livre mercado e um programa político que inclui: a ampliação do mercado, um Estado menos intervencionista, a limitação do poder de determinados grupos (como sindicatos) para possibilitar que seus objetivos sejam alcançados e a formação de um governo forte, capaz de impor a lei e a ordem (idem, p. 201). Tal concepção de democracia tornou a relação entre Estado e sociedade civil instável, na medida em que propunham uma “resignificação” para os conceitos de liberdade, igualdade e democracia. Tal propósito não passou despercebido pelos teóricos da nova esquerda, que também passaram a discutir teoricamente estes conceitos, particularmente o de liberdade, atribuindo a eles também significados próprios, mais alinhados a sua corrente de pensamento (idem, 209).

Dentre os teóricos que se dedicaram à vertente de esquerda da concepção democrática recente, dentre eles se destacam as contribuições de Carole Pateman e Crawford Brough Macpherson. Este último autor, paradoxalmente resgata concepções da tradição liberal clássica de John Stuart Mill, que defendia um direto e contínuo envolvimento dos cidadãos na regulação do Estado e da sociedade. Porém como isto poderia ser feito em larga-escala, em uma sociedade altamente populosa e complexa. Os teóricos da democracia jurídica defendem que a participação deveria ser realizada exclusivamente por meio do processo de eleitoral. Macpherson por sua vez, compreende que este momento é importante, mas para que haja uma verdadeira transformação da sociedade e de seu sistema de governo é necessário um sistema político que combine partidos competitivos e organizações de democracia direta. (idem, p. 211).

O acesso igualitário dos cidadãos ao direito de liberdade e auto-desenvolvimento, somente seria possível em um cenário de ampliação das esferas de participação dentro da relação governo-sociedade. Recorrendo às noções centrais de Rousseau e Stuart Mill, Pateman defende que uma democracia participativa impulsiona o desenvolvimento da humanidade, pois aumenta a sensação de eficácia política, reduz a sensação de estranhamento dos centros de poder, nutre uma preocupação com um problema coletivo e contribui para a formação de uma cidadania ativa que implique em um conhecimento e um interesse mais agudo pelos assuntos do governo (PATEMAN, 1992, cap. II). É precisamente esta concepção que David Held utiliza para sintetizar o princípio no qual se justifica a defesa do modelo democrático participativo.

Recorrendo às idéias de Pateman e Macpherson, ele identifica também suas principais características. São elas, a participação direta do cidadão na regulação das instituições-chave da sociedade, incluindo o local de trabalho e da comunidade local; a reorganização do sistema partidário, tornando o partido diretamente responsável pela adesão dos cidadãos; a operação de "partidos participativos" na estrutura parlamentar ou congressual; e a manutenção do sistema institucional aberto, para assegurar a possibilidade de experimentação de novas formas políticas. Held complementa ainda que para estes elementos se manifestarem adequadamente há a necessidade de uma melhoria direta na base recursos de muitos grupos sociais por meio da redistribuição de recursos materiais; minimização (se possível, erradicação) do inexplicável poder burocrático na vida pública e privada; a existência de um sistema aberto de informação, para garantir decisões devidamente embasadas; melhor atendimento das necessidades privadas dos cidadãos (como um re-exame do acolhimento de crianças, por exemplo), de modo que, tanto as mulheres como os homens possam ter a oportunidade de participar mais ativamente da vida pública (HELD, 2006, p. 215).

O modelo democrático participativo ao enaltecer a importância da ampliação da participação dos indivíduos no processo de decisão política, utiliza também uma visão integrada dos indivíduos e das instituições políticas, na qual o Estado e a sociedade civil fariam parte de um mesmo corpo político. Neste caso as Instituições representativas e o próprio Governo seriam meramente “meios de realização da vontade dos cidadãos”. Ao propor esta visão ampliada do domínio social, este modelo encontra limitações à sua efetividade ao se deparar com a organização capitalista de produção, que pressupõe a estratificação social e a primazia das instituições formais do Estado no processo de regulação da economia e da sociedade (NOBRE. In: COELHO; NOBRE, 2004, p.31).

Referências

COELHO, Vera Schattan P.; NOBRE, Marcos. (Orgs.). Participação e Deliberação: Teoria Democrática e Experiências Institucionais no Brasil Contemporâneo. 1 ed. São Paulo: Editora 34, p. 21-40. 2004.

HELD, David. Models of Democracy. 3ª Ed., California (USA): Stanford University Press, 2006.

PATEMAN, Carole. Participação e Teoria Democrática. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1992.

Democracia Competitiva ou "Realista"

2010-04-17T14:08:00.004-03:00

O pressuposto fundamental da teoria competitiva sustenta que a democracia compreende um arranjo institucional que possibilite a disputa entre os diferentes atores políticos de uma sociedade, este processo de embate de forças funcionaria como um método capaz de selecionar os indivíduos mais capacitados para fazerem parte das elites políticas dominantes (VITA, 2004, p. 77). Esta concepção de democracia foi defendida por diferentes pensadores políticos modernos e contemporâneos, dois dos principais precursores desta teoria foram Max Weber (1864-1920) e Joseph Schumpeter (1883-1950). Estes autores tinham uma concepção de vida política que implicava em um espaço restrito de participação democrática individual e coletiva. Onde ela se verificava, estava sujeita a erosão em virtude da pressão exercida por poderosas forças sociais, fruto do contexto das sociedades modernas e industriais. Na perspectiva identificada por Vita (2004), os trabalhos de Weber e Schumpeter apontam para uma concepção restritiva de democracia, basicamente como um meio para se escolher os atores que tomariam parte no processo decisório e como um arranjo de institucional capaz de coibir seus excessos (HELD, 2006, p. 125). No sentido de que a democracia consiste em um processo de escolha de lideranças, Joseph Schumpeter escreve, “o método democrático é um sistema institucional, para a tomada de decisões políticas, no qual o indivíduo adquire o poder de decidir mediante uma luta competitiva pelos votos do eleitor” (SCHUMPETER, 1961, p 321). Esta abordagem também se diferencia da teoria clássica que entendia a democracia como uma meta, um ideal a ser atingido, e a apresenta como um método, uma via para que se efetuem os princípios democráticos, uma concepção mais realista da democracia do que a apresentada pela filosofia democrática do século XVIII. Já para justificar que a democracia representa uma forma de limitar a má utilização do aparato partidário, e consequentemente, dos recursos da administração pública a que os chefes políticos viriam a ter acesso se eleitos, Max Weber considera que seja necessário existir uma “máquina” (organização formal do processo político) que restrinja o domínio da democracia por “políticos profissionais, sem vocação”. (WEBER, 1968, 103s). Para evitar resultados indesejáveis no processo competitivo pelo poder político dentro de uma democracia, seria necessária a existência de uma cultura liberal de direitos, como a “existência de instituições que protejam a liberdade de expressão política, a liberdade de associação e a liberdade de imprensa (VITA, 2004, p. 78s). Utilizando os argumentos centrais da visão de Weber e Schumpeter, David Held sintetiza os principais elementos do modelo competitivo de democracia. Semelhante ao apontado anteriormente, o princípio no qual esta teoria se justifica se baseia na idéia de que a competitividade democrática representa um método de seleção de pessoal qualificado, uma elite política capaz de tomar as decisões legislativas e administrativas, necessárias para o bem-estar da coletividade. As características-chave desta teoria implicam na existência de um governo parlamentar com executivo forte, um ambiente de concorrência entre elites e partidos políticos rivais, a dominação do parlamento por partidos políticos, a centralidade da liderança política, a burocracia: um corpo independente e bem treinado de administradores e limites constitucionais e práticos do "alcance efetivo da decisão política" (HELD, 2006, p. 157). As condições gerais para que um regime democrático competitivo se desenvolva estão relacionadas com uma sociedade industrial na qual haja um padrão de fragmentação dos conflitos sociais e políticos, a composição de um eleitorado mal informado e/ou emocionalmente orientado, uma cultura política que tolera as diferenças de opinião, o surgimento de camadas de peritos e gestores qualificados tecnicamente e com a concorrência pelo Poder e por vantagens entre os Estados no sistema internacional (idem). Influenciado pelo ideário schumpeteriano, o modelo de democracia competitiva privilegia a participação das elites políticas no sistema político, somente elas poderiam participar de forma integral dos partidos e do aparato administrativo do Estado. A influência e/ou participação do cidadão comum é encarada como algo indesejável, uma “violação do processo de decisão ‘pública’ regular (NOBRE. In: COELHO; NOBRE, 2004, p.31). Referências HELD, David. Models of Democracy. 3ª Ed., California (USA): Stanford University Press, 2006. NOBRE, M.. Participação e deliberação na teoria democrática: uma introdução. In: COELHO, Vera Schattan P.; NOBRE, Marcos. (Orgs.). Participação e Deliberação: Teoria Democrática e Experiências Institucionais no Brasil Contemporâneo. 1 ed. São Paulo: Editora 34, p. 21-40. 2004.. SCHUMPETER, Joseph A.. Capitalismo, Socialismo e Democracia. Rio de Janeiro: Editora Fundo de Cultura. 1961. VITA, Álvaro de. Democracia e Justiça. In: VITA, Álvaro de. & BORON, Atílio A. (Orgs.). Teoria e Filosofia Política: a recuperação dos clássicos no debate latino-americano. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, Buenos Aires: CLACSO, p. 77-93, 2004. WEBER, Max. Ciência e Política: duas vocações. São Paulo: Cultrix, 1968.

Modelos de Gestão Pública

2010-02-13T13:10:00.005-02:00

A literatura sobre as práticas de gestão pública e suas formas de estudo e análise, em geral nos apresenta cinco modelos distintos, o patrimonial, o tecno-burocrático, o gerencial, o democrático-participativo e o em rede (KAUCHAKJE: 2007, 88-94). O primeiro modelo é derivado diretamente da forma como era exercido o governo na idade média, na qual o soberano detinha o território do Estado como sua propriedade e dispunha, tanto dos bens como das funções governamentais, como lhe fosse conveniente (BOBBIO:2000, 225). Esta forma de gerenciar o Estado está na base do tipo de gestão patrimonialista moderno, o governante utiliza o cargo público para distribuir benefícios e assim angariar apoio político, como escreve Guilhermo O’Donell ao analisar o patrimonialismo no Brasil: “a base de funcionamento deste sistema, patrimonialista e inerentemente personalista, é a outorga aos poderosos dos quais depende o seu funcionamento, de prebendas em troca de apoios. Para baixo, o mecanismo principal que faz funcionar o sistema é o clientelismo (na verdade, as prebendas são o primeiro degrau de uma série de hierarquias clientelísticas). Estes sistemas de trocas horizontais e verticais de bens que, para uma concepção mais racional e moderna da vida social e política, são bens públicos, é contraditório com a vigência de um estado de direito, da cidadania e de toda accountability[1]” (O’DONELL, In: SILVA: 2002, 55). O modelo tecno-burocrático adota como parâmetro para a distribuição de recursos entre o funcionalismo e os entes estatais e federados, a meritocracia. Utilizando critérios técnicos realiza uma avaliação de desempenho da burocracia estamental[2], aqueles que obtiverem os melhores resultados seriam benificiários de um volume maior de recursos. Este modelo possui uma grande vantagem sobre o patrimonial, tende a restringir o uso da máquina pública como um instrumento político pessoal, porém, ao privilegiar rigidamente os setores e localidades com melhores resultados gerenciais, possibilita uma desigualdade na distribuição dos benefícios governamentais, dada a tendência de que aqueles que possuem uma melhor condição material tenham também um desempenho melhor, em detrimento daqueles que possuem algum tipo de carência e por este motivo não podem competir no mesmo grau de igualdade. A primazia da burocracia ainda acarreta uma despolitização das demandas da sociedade, os pedidos dos diversos segmentos perdem legitimidade quando apresentados por movimentos e partidos, eles precisam primeiramente ser enquadrados dentro dos critérios técnicos estabelecidos pela burocracia para que tenham oportunidade de serem atendidos. Na década de 1970 nos países desenvolvidos, teve início uma crise do modelo burocrático, que além da dimensão administrativa, também possuía relações com a economia e a área social. O funcionamento interno do Estado neste modelo, não correspondia mais aos princípios da impessoalidade, neutralidade racionalidade, e não atendiam aos crescentes apelos da opinião pública por um maior controle dos gastos públicos e pela melhoria dos serviços prestados pelo governo. Estes problemas impulsionaram a adoção de um novo modelo administrativo na década de 80, pautado por padrões gerenciais existentes no setor privado. O modelo gerencial surgiu inicialmente em governos de cunho neoliberal (Inglaterra e Estados Unidos), e propagado pela globalização da economia mundial, foi adotado por diferentes tipos de governo nos cinco continentes. O gerencialismo possui algumas características básicas: “é orientado para o cidadão e para a obtenção de resultados; pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores de grau limitado de confiança; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à inovação e à criatividade; utiliza o contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos” (BRESSER PEREIRA, In: BRESSER PEREIRA & SPINK: 2001, 28). Paralela e independentemente ao desenvolvimento do modelo gerencial nas duas últimas décadas do século XX, outra prática administrativa ganhava relevância, na qual a sociedade não seria apenas um público-alvo e se tornaria parte integrante do processo de tomada de decisões. Esta integração da sociedade com a administração estatal é importante para a sustentabilidade e o desenvolvimento das políticas públicas, em particular na área social (NOGUEIRA: 2004, 118). A participação também é um dos elementos fundamentais de uma democracia representativa, o interesse que as pessoas possuem de fazer parte dos processos decisórios, e a delegação de poderes por parte da população para que elas possam apresentar suas demandas na arena política, possibilitam o aprimoramento dos mecanismos democráticos. A participação social pode se manifestar de diferentes formas, como organizações sociais (ONG’s, Fóruns, Movimentos); como instrumentos decisórios ou de proposição de leis (Plebiscito, Referendo, Iniciativa Popular) e ainda como espaços de deliberação ou gestão de políticas públicas (Audiência Pública, Conferência de Políticas, Conselhos) (KAUCHAKJE: 2007, 76-83). Embora todas estas expressões e mecanismos de participação social sejam importantes, neste trabalho restringimos a análise sobre os Conselhos. O trabalho desenvolvido nestes espaços muitas vezes é prejudicado por fatores que podem alterar o equilíbrio necessário ao processo decisório entre sociedade e governo, os principais são: dificuldade dos atores, tanto governamentais quanto não-governamentais, em lidar com a pluralidade; a relação conselheiro-entidade; a qualificação dos conselheiros para o exercício de suas funções (TATAGIBA, In: DAGNINO (Org.): 2002, 57). O principal complicador está na relação entre os representantes do governo e da sociedade, por possuírem meios materiais e humanos em maior proporção e por muitas vezes terem uma agenda pré-definida, os conselheiros ligados ao Estado podem tentar exercer um controle das temáticas debatidas, recusando compartilhar o poder decisório. Outros limites são impostos à prática deliberativa nos Conselhos pela competição entre os membros pela alocação de recursos, pelas diferentes propostas, pela defesa de interesses particulares em detrimento dos posicionamentos resultantes do debate e pela falta de capacitação dos representantes de alguma instância. Estas dificuldades podem ser superadas e não diminuem a importância dos Conselhos, dada a função que hoje cumprem junto à administração pública, no controle sobre as ações e decisões governamentais, na discussão publicização dos projetos públicos, e na construção de consensos entre Estado e sociedade (CUNHA & CUNHA, In: CARVALHO, SALLES, GUIMARÃES & UDE (Orgs.): (2002, 19). Os três últimos modelos apresentados possuem características positivas que gradativamente foram incorporadas aos serviços administrativos dos Estados, atualmente é difícil encontrarmos na gestão pública exemplos “puros” de aplicação destes conceitos. Há um certo “hibridismo”, formatos tecno-burocráticos mesclados a práticas gerencialistas e democrático-participativas. Esta estrutura diversificada de modelos de gestão pública em muitos casos gera problemas organizacionais, “não raro, os usuários são atendidos em serviços e projetos sociais desconexos e descontínuos, que não se potencializam mutuamente” (KAUCHAKJE: 2007, 91). Neste momento, é importante identificar as relações de interdependência existentes entre os diferentes atores, envolvidos no processo de formulação de uma política pública. Uma abordagem do conceito de “Redes” favorece a interpretação destes cenários complexos, focando a análise na vinculação existente entre as organizações e as diferentes áreas da administração pública, e como seus interesses são apresentados em arenas de representação, como os Conselhos. A utilização da análise de redes permitirá a discussão da complexa interdependência presente na produção de políticas sobre a ação social e a incorporação de fenômenos e relações informais à análise, indicando a existência de constrangimentos e de permanência nos contextos que cercam os atores (MARQUES: 2006, 20).

Referências

BOBBIO, Norberto. Teoria Geral da Política: a filosofia política e as lições dos clássicos. Rio de Janeiro: Campus, 2000.

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Gestão do Setor Público: estratégias e estruturas para um novo Estado. In: BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos & SPINK, Peter (orgs.). Reforma do Estado e Administração Pública Gerencial. Rio de Janeiro: FGV, 1998 (p. 21-38).

CUNHA, Edite da Penha & CUNHA, Eleonora Schettini. Políticas Públicas Sociais. In: CARVALHO, Alysson; SALLES, Fátima; GUIMARÃES, Marilia & UDE, Walter (orgs.). Políticas Públicas. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002 (p. 11-25).

KAUCHAKJE, Samira. Gestão Pública de Serviços Sociais. Curitiba: Ibpex, 2007.

MARQUES, Eduardo César. Redes Sociais e Poder no Estado Brasileiro: aprendizados a partir de políticas urbanas. RBCS, v. 21, nº 60, fevereiro. São Paulo: ANPOCS, 2006 (p. 15-41).

NOGUEIRA, Marco Aurélio. Um Estado Para a Sociedade Civil: temas éticos e políticos da gestão democrática. São Paulo: Cortez, 2004.

TATAGIBA, Luciana. Os Conselhos Gestores e a Democratização das Políticas Públicas no Brasil. In: DAGNINO, Evelina (org.). Sociedade Civil e Espaços Públicos no Brasil. São Paulo: Paz e Terra, 2002 (p.47-103).

WEBER, Max. Ciência e Política: duas vocações. São Paulo: Editora Martin Claret, 2002.

Notas

[1] Palavra da língua inglesa que significa “responsabilidade”, utilizada na gestão pública, na ciência política e áreas afins, para representar o comprometimento e a responsabilidade de funcionários públicos e governantes para com a administração das coisas do Estado, em resposta às demandas da sociedade. [2] O grande promotor da burocracia como um sistema racional capaz de aprimorar a gestão do Estado foi Max Weber (1864-1920), para ele o desenvolvimento moderno da função pública exigiria um grupo de trabalhadores altamente qualificados para o desempenho de sua tarefa profissional (WEBER: 2002, 72), este corpo de burocratas profissionais aliado à avaliação meritocrática seriam as bases do modelo tecno-burocrático.

Uma Metodologia de Análise de Redes Sociais (ARS)

2010-01-29T22:09:00.020-02:00

Somente pode-se considerar a existência de uma rede mediante uma relação efetiva entre dois ou mais personagens, para o mapeamento e o estudo desta rede relacional é necessário estabelecer alguns critérios que proporcionem uma reflexão clara e objetiva do fenômeno em questão. Para as ciências humanas a análise de redes possui grande importância, pois permite que aspectos teóricos e conceituais que outrora careciam de comprovação e detalhamento, sejam então passíveis de mensuração. Para Queila Souza e Carlos Quandt, a análise de redes sociais (ARS) “é uma ferramenta metodológica de origem multidisciplinar (...), cuja principal vantagem é a possibilidade de formalização gráfica e quantitativa de conceitos abstraídos a partir de propriedades e processos característicos da realidade social” (SOUZA; QUANDT, 2008, p. 31). Uma rede é composta por diferentes elementos os principais são os “nós” e os “elos”. De acordo com Castells “uma rede é um conjunto de nós interconectados, nó é o ponto no qual uma curva se entrecorta, concretamente, o que um nó é depende do tipo de redes concretas de que falamos” (2008, p. 566). Na figura 1 é representado um nó por meio do software de análise de rede Ucinet (netdraw).

Os nós podem ser pessoas, objetos, instituições, variando de acordo com a rede em questão e o enfoque que é dado a ela. Por exemplo, uma rede de políticas públicas pode ter como nós tanto os atores ligados a determinada política, como também, as instituições relacionadas a ela. A abordagem é condicionada pelo pesquisador, caso o estudo esteja voltado para os atores a abordagem será centrada no indivíduo, se por outro lado ele pretende conhecer o papel institucional no processo de uma política pública seu trabalho recairá sobre as organizações envolvidas. A centralidade no enfoque em um dos dois tipos de personagens não elimina a necessidade de o estudioso considerar a influência de um sobre o outro. No caso exemplificado, mesmo havendo singularidades que os diferenciem, uma política pública não pode ser formulada ou executada sem a participação de ambos os tipos de personagem no processo.

Ao estudar uma rede é necessário considerar todos os elementos a ela relacionados, mesmo aqueles que não estão constituídos formalmente (SOUZA; QUANDT, 2008, p. 35; MARTELETO, 2001, p. 73). A estrutura de uma rede não segue o padrão hierárquico convencional, no qual as relações estão condicionadas a padrões pré-estabelecidos, sua constituição regularmente considera a participação de atores que não estão inseridos em uma instituição, com laços somente identificáveis além da estrutura formalmente estabelecida. Esta característica permite que a ARS possa abranger um número elevado de relações, fator fundamental para a compreensão de fenômenos complexos como os existentes na sociedade contemporânea. A fim de compreender os principais conceitos da ARS e sua aplicação para o estudo destes fenômenos, a seguir serão apresentados alguns elementos que a compõem, tendo como base a relação formulada por Queila Souza e Carlos Quandt (2008):

● Ator: são os nós identificados por Castells em sua conceitualização de Redes, podem ser indivíduos isolados ou agrupados, organizações ou suas partes. Quando a rede é constituída por atores com as mesmas características ela é unimodal, nos casos em que eles são diferentes ela é denominada multimodal;

● Elos Relacionais: tratam-se das formas de relação estabelecida entre os atores, por meio da identificação de seu conteúdo é possível estabelecer a “direção” da relação e a “força” nela existente;

● Subgrupo: Quando na estrutura da rede são delineados elos entre atores próximos, seu tamanho e forma de composição são variáveis.

Na figura abaixo são identificados estes três primeiros elementos:

● Relação: conjunto de elos de um tipo específico entre os atores de um grupo.

● Grau Nodal: é a quantidade de elos próximos que um nó possui, representa o grau de “atividade” do ator, nos gráficos onde é apresentada a direção do elo pode-se aferir o número de elos recebidos e enviados pelo grau nodal, havendo em alguns casos uma diferença entre eles.

● Densidade: por meio de um cálculo matemático é considerado o número de linhas existentes em um gráfico, proporcionalmente ao máximo de linhas possíveis. A densidade pode variar de 0 a 1, quando um gráfico possui densidade 0, ou seja, não possui nenhum elo, ele é chamado “vazio”, nas situações em que ele possui a totalidade de elos possíveis para a rede sua densidade é 1, neste caso ele é considerado “cheio”, condição esta que dificilmente é alcançada. Geralmente os gráficos apresentam densidade em torno de 0,5, sendo identificados neste caso como intermediários.

● Caminhada: representação em que o nó é apresentado com elos anteriores e posteriores, podendo ser representados mais de uma vez. Sendo que a largura da caminhada decorre da soma do total de elos.

Trilhas e Caminhos: o fator determinante destes elementos é a exclusividade, são caminhadas que podem ser representadas apenas uma vez, as trilhas contém apenas elos e o caminho podem conter elos e nós.

● Distância Geodésica: é o menor número de elos entre dois nós. Na figura três ela está identificada pelos elos em vermelho, ligando o ator “Mayor” ao “West”.

● Pontos de Corte e Pontes: São nós e elos respectivamente, que ao serem retirados do gráfico separa a rede em subgrupos desconectados ou nós isolados. Os atores identificados como pontos de corte são fundamentais para o funcionamento da rede e a distribuição da informação entre ela. Se a ausência de um ponto de corte ou de uma ponte acarretar o desmembramento da rede isto indica que ela possui baixa conectividade, caso a rede perca um ou mais atores ou elos e mesmo assim sua representação gráfica manter a estrutura unida, ela possui uma alta conectividade.

● Grafos Ponderados: representações gráficas das redes em que além de serem demonstrados os nós, os elos e suas direções, são atribuídos valores para cada elemento, a fim de identificar a força ou a intensidade da interação.

● Imbricamento Estrutural: é um dos principais conceitos da ARS, por meio dele é possível identificar se dentro da rede há níveis distintos de relações, que possam caracterizar a existência de sub-redes dentro da estrutura principal. O fator determinante é o conteúdo das relações, por exemplo, em uma rede de funcionários de uma empresa, poderiam ser considerados três grupos relacionais, aqueles que se relacionam com os demais apenas no local de trabalho (colegas), os que se relacionam na empresa e fora dela em ocasiões sociais (amigos) e aqueles que possuem relações profissionais e de parentesco (família). Cada nível representaria um imbricamento estrutural.

A aplicação prática destes conceitos para a análise de redes sociais e sua representação gráfica, é feita neste trabalho tendo como base a utilização do software Ucinet, em Molina et. al. (2005) se encontra uma boa leitura sobre os aspectos técnicos da utilização deste programa.

A leitura das representações gráficas das redes pode ser realizada recorrendo aos fundamentos teóricos das ciências sociais, que produz uma análise qualitativa, mas também pode ser utilizada a interpretação das informações por meio de métodos matemáticos (determinísticos) e estatísticos (probabilísticos), neste caso a leitura é realizada de forma quantitativa sobre os dados coletados (SOUZA; QUANDT, 2008, p. 42). A forma de análise preponderante será objeto de escolha do pesquisador, no processo de identificação do método ele precisa considerar diferentes variáveis, como a preparação pessoal para executar o trabalho, a existência ou não dos dados que se pretende levantar e a aplicabilidade do método para o tipo de estudo que se pretende realizar.

Duas formas de abordagem podem ser ressaltadas na metodologia de análise de redes sociais, a histórico interpretativa e a estruturalista (PENNA NETO; FREY; CZAJKOWSKI JÚNIOR, 2007, p. 51-55). O primeiro tipo tem como base o estudo dos processos históricos e as práticas tradicionais desenvolvidas por algumas áreas das ciências humanas, como a etnografia, a antropologia e a sociologia. Busca compreender os fenômenos existentes na sociedade, característicos de seu campo do conhecimento, por meio da análise de redes sociais. A forma de utilização do método é variada, os autores ressaltam quatro formas de enfoque, o centrado no indivíduo, outro focado nos movimentos sociais, os que o personagem central é o Estado ou as políticas públicas e aquele em a produção e a circulação (de bens, informações, etc.) é o principal elemento do estudo. Na abordagem estruturalista por outro lado, o foco da análise a princípio não está sobre os atores, mas sobre as relações estabelecidas entre eles, e a estrutura social dela derivada. Seu estudo procura estabelecer padrões de interação entre os diferentes atores de uma rede, dois objetivos preponderantes deste procedimento são, compreender por meio das estruturas sociais articuladas em forma de rede como a sociedade se comporta, e também, como o indivíduo é influenciado pelo coletivo social.

Os instrumentos de coleta de dados para a ARS não possuem grandes diferenças para as demais formas de estudos sobre a sociedade, as informações podem ser levantadas por meio de pesquisas documentais, entrevistas, etc.. Há diferentes métodos de coleta de dados (SOUZA; QUANDT, 2008, p. 46-48), o de “rede completa” procura mapear as relações existentes entre todos os atores de uma rede, o método da “bola de neve” utilizada um grupo de atores como base para, a partir deles, rastrear os demais componentes da estrutura. Nas redes “ego-centralizadas” o método consiste em conhecer primeiramente os atores principais de uma rede (egos), para então estudar a relação existente entre os personagens secundários (alter). O método de múltiplas relações considera que a relação entre os atores de uma rede podem ser de diversos tipos, uma rede pode modificar sua estrutura e densidade quando são analisadas formas de interação diferentes.

Após a coleta os dados precisam ser relacionados para a análise, para isto eles são identificados de forma que possam ser “lidos” por algum software de análise de redes como o Ucinet e o Netminer, e geradores de sociogramas como o Netdraw e o Pajek. Na tabela acima se encontra um exemplo de como os dados podem ser considerados para que sejam identificados os elos de relação entre os atores de uma rede, o número 1 (um) indica que há alguma interação entre os atores, zero aponta a ausência de relação entre eles. Há duas formas de abordar o desenho da rede resultante da pesquisa, a relacional e a posicional, a primeira permite demonstrar o desenvolvimento dos padrões de relação e a segunda busca identificar a estrutura da rede em um determinado momento (SOUZA; QUANDT, 2008, p. 43).

Os assuntos levantados nesta etapa representam uma introdução sintetizada da metodologia de análise de redes sociais, estas questões ao serem aprofundadas servem de subsídios para a realização de estudos empíricos sobre casos específicos. No próximo item serão apontados alguns exemplos de sua aplicação para a pesquisa em diferentes áreas do conhecimento.

Referências

CASTELLS, Manuel. A Era da Informação: economia, sociedade, cultura. A sociedade em rede. Volume I, 6ª Ed.. São Paulo: Editora Paz e Terra, 2008.

MARTELETO, R. M.. Análise de redes sociais: aplicação nos estudos de transferência da informação. Ciência da Informação, Brasília, v. 30, n. 1, p. 71-81, 2001.

MOLINA, José Luis; et. al.. Talleres de autofarmación con programas informáticos de análisis de redes sociales. UAB: Barcelona, 2005. Disponível em: http://revista-redes.rediris.es/webredes/red_tematica/talleresars.pdf.

PENNA NETO, Manoel Camillo de Oliveira; FREY, Klaus.; CZAJKOWSKI JÚNIOR, Sérgio . Avaliação estrutural das redes sociotécnicas. In: Tamara Tania Cohen Egler. (Org.). Ciberpólis - redes no governo da cidade. Rio de Janeiro: 7Letras, v. 1, p. 47-69, 2007.

SOUZA, Queila Regina ; QUANDT, Carlos Olavo . Metodologia de análise de redes sociais. In: Fábio Duarte; Carlos Quandt; Queila Souza. (Org.). O Tempo das Redes. São Paulo: Perspectiva, p. 31-63, 2008.

Contextualizando a Abordagem de Análise de Redes Sociais

2009-12-22T15:30:00.006-02:00

Recentemente são cada vez mais abundantes as evidências de que a humanidade está caminhando para a consolidação de um processo de estruturação em forma de rede. As descobertas e os avanços tecnológicos no campo da informação e comunicação, particularmente as tecnologias de transmissão de dados e a formação da world wide web, tornaram o globo um local virtualmente pequeno. Via satélite ou pela internet, pessoas dos lugares mais diversos podem ter conhecimento do que se passa ao redor do globo. Não apenas isto, podem ainda estabelecer relações motivadas por uma pluralidade de interesses, e formar grupos e comunidades com diferentes finalidades e formatos.

Este movimento de integração ocorre em praticamente todos os campos da vida humana, na economia, política, cultura, meio ambiente, entre outros, com conseqüências para as nações, as sociedades e os indivíduos. Na em medida que a interatividade global é ampliada e intensificada, fatos que anteriormente teriam repercussão noticiosa ou reflexos concretos sobre um grupo limitado de pessoas circunscritas a uma região específica, neste momento atual podem adquirir dimensões globais. Este aspecto da sociedade contemporânea não ocorre apenas em uma escala internacional, também a nível local pode-se observar um crescente processo de incremento das interações entre indivíduos e entre instituições, aprofundando a interdependência entre eles. Os fenômenos descritos podem ser caracterizados como pertencentes a uma lógica de rede. Não apenas de uma única rede de âmbito global, mas várias redes globais, regionais e locais. Como se formam estas redes? Como elas funcionam? Elas conseguem atingir seus propósitos? São algumas questões relacionadas a estes fenômenos que tem despertando o interesse de um progressivo número de estudiosos dedicados à análise de redes.

A concepção de que os indivíduos, os acontecimentos e os meios pelos quais eles se manifestam, estão todos relacionados em uma escala que extrapola os limites do cotidiano pessoal, é uma idéia recorrente ao longo da história. Desde a antiguidade clássica ocidental, diferentes pensadores cogitaram que a vida na terra possuía um determinado grau de interação capaz de produzir uma interdependência entre diferentes pessoas e fatos, para descrever este conceito empregavam o termo “teia da vida” (CAPRA, 2008, 18). Por muitos séculos este pensamento esteve circunscrito à esfera teórica, pois não havia meios empíricos que comprovassem ou não sua veracidade, mesmo que em parte. O desenvolvimento de novas técnicas científicas, sobretudo no século passado, proporcionou a evidência dos primeiros elementos concretos de uma relação íntima entre os seres. Na década de 1920 ecologistas ao analisar os hábitos alimentares de diferentes espécies de animais identificaram que estes seres estavam ligados de tal forma por uma cadeia alimentar que o ecossistema onde habitavam poderia ser descrito como uma rede contínua de “trajetos metabólicos através de organismos”(idem).

A consolidação do estudo das relações entre os seres vivos pelos estudiosos das ciências naturais gerou elementos para a formulação da teoria dos sistemas pelo biólogo austríaco Ludwig Von Bertanlaffy nos anos 1950 e 60. Para ele os estudos científicos mesmo que desenvolvidos individualmente, ou separados por áreas de conhecimento (biologia, física, química, sociologia, etc.) tinham de ser entendidos dentro de uma perspectiva relacional, sendo que a natureza não se dividia claramente em diferentes partes e as teorias desenvolvidas por algumas áreas teriam validade para outras (BERTANLAFFY, 1977). Em concordância com o que defendia Bertanlaffy, não tardou para que outras ciências formulassem teorias semelhantes e as utilizassem em seus estudos. Paralelamente à teoria desenvolvida por ele e possivelmente sem a influência de suas idéias, o pesquisador americano Jay Wright Forrester elaborou uma teoria sobre a dinâmica de sistemas, para a aplicação no gerenciamento de dados e informações (KURTZ DOS SANTOS, 2008), ela foi adaptada posteriormente para a área da Administração e da Economia, sua tese forneceu as bases para o desenvolvimento de uma abordagem sistêmica dos diferentes elementos ligados a estas áreas. No campo das ciências sociais os estudos pioneiros foram desenvolvidos pela sociologia, psicologia social e a antropologia, sendo o antropólogo britânico John A. Barnes o responsável em 1954 pela concepção do termo “rede social” (social network) (WASSERMAN; FAUST, 1997, p. 7).

O conhecimento produzido até a década de 1960 proporcionava uma concepção teórica da análise de sistemas relacionais, sendo possível em algumas ciências a verificação empírica de casos determinados. Na década seguinte uma transformação paradigmática teve início na área tecnológica e os reflexos que ela produziu sobre a sociedade global curiosamente eram ajustáveis ao que pensadores e pesquisadores de teorias relacionais haviam concebido anteriormente. Naquele momento o desenvolvimento tecnológico e econômico das principais nações do globo impulsionava uma crescente troca de informações, mercadorias e capitais, sem paralelos na história humana. A intensidade e a proporção desta transformação geravam impactos sobre o comportamento dos indivíduos e da sociedade em geral, novas formas de agir e pensar que também repercutiam sobre o campo tecnológico e econômico, retroalimentando o processo de transformação global, incentivando novas práticas e possibilitando outras descobertas. Segundo o sociólogo espanhol Manuel Castells (2008), a matéria-prima deste momento de inflexão vivido pela humanidade é a informação, é por meio dela e das inovações a ela atreladas que é possível esboçar algumas características deste evento.

Primeiramente, parte considerável das novas tecnologias é desenvolvida para agir sobre a informação, sendo ela intimamente associada ao cotidiano humano, a penetrabilidade das novas tecnologias geram efeitos profundos no comportamento dos indivíduos. Os novos recursos informacionais permitem um incremento da interação entre os indivíduos, de modo que surjam arranjos diversos segundo uma lógica de redes, uma ampla gama de relações que se estabelecem em todos os tipos de processos e organizações. As duas últimas características são derivadas desta terceira, as redes possuem um alto grau de flexibilidade, e as novas descobertas tecnológicas tendem a gerar uma convergência de tecnologias específicas para a formação de um sistema altamente integrado (CASTELLS, 2008, p. 108s). A convergência das novas tecnologias de informação gera um efeito de interdependência entre diferentes segmentos de um campo e mesmo entre setores de áreas diferentes. Atualmente a análise de redes é utilizada para o estudo de diferentes áreas do conhecimento, como a telecomunicação, a biomedicina, a sociologia e a ciência política, entre outros. Ela consiste em um importante instrumento para a análise de diversos fenômenos, por meio dela é possível realizar uma abordagem estrutural e assim poder elaborar explicações do que está sendo analisado (MARTELETO, 2001, p. 72).

Referências

CAPRA, Fritjof. Vivendo redes. In: DUARTE, Fábio; QUANDT, Carlos Olavo; SOUZA, Q. (Orgs.). O tempo das redes. São Paulo: Perspectiva, p. 17-29, 2008.

BERTANLAFFY, Ludwig Von. Teoria geral dos sistemas. 2ª Ed.. Petrópolis: Vozes, 1975.

KURTZ DOS SANTOS, A. C. Algumas idéias sobre sistemas. Capítulo de livro. Disponível em: http://www.fisica.furg.br/arion/livrostel/02sistem.htm. Acesso em: 27 de novembro de 2008.

WASSERMAN, Stanley.; FAUST, Katherine. Social Network Analysis in the Social and Behavioral Sciences. In: WASSERMAN, S.; FAUST, K. Social Network Analysis: methods and applications. Cambridge: Cambridge University Press,1997.

CASTELLS, Manuel. A Era da Informação: economia, sociedade, cultura. A sociedade em rede. Volume I, 6ª Ed.. São Paulo: Editora Paz e Terra, 2008.

MARTELETO, R. M.. Análise de redes sociais: aplicação nos estudos de transferência da informação. Ciência da Informação, Brasília, v. 30, n. 1, p. 71-81, 2001.

Conceitos e Procedimentos de Valoração Ambiental

2009-12-17T22:13:00.005-02:00

A valoração econômica de ativos ambientais (VEAA) são “técnicas específicas para quantificar (atribuir valores monetários) os impactos econômicos e sociais de projetos cujos resultados numéricos irão permitir uma análise mais abrangente” (NOGUEIRA; MEDEIROS; ARRUDA, 1998, p. 3), possibilitando a mensuração de seu custo-benefício. Há diferentes conceitos de como se pode classificar os valores relativos ao que a natureza proporciona aos seres humanos. Por exemplo, Marques e Comune (2003, p. 28), citando Boyle e Bishop (1985), relaciona os seguintes tipos:

● valor de uso de consumo, como a caça e a pesca;

● valor de uso não-consumptivo, por exemplo, a contemplação de uma paisagem ou a natação em um rio;

● valores associados ao fornecimento de serviços indiretos, por meio de livros, filmes e programas de televisão;

● valor de existência, oriundo da satisfação que os indivíduos têm em função de saberem que determinada espécie ou ecossistema existem e estão sendo preservados.

Em geral as tipologias de atribuição de valor se referem ao valor de uso (VU), que diz respeito à utilização efetiva ou potencial que um recurso pode prover, valor de opção (VO) indica a disposição dos indivíduos de não utilizar determinado recurso natural no presente para utilizá-lo no futuro. Uma variação do valor de opção é o valor de não-opção, em que a recusa em utilizar o recurso no momento atual é motivada pela otimização de seu uso no futuro, em face de possíveis avanços científicos, econômicos e sociais. Há ainda o valor de não-uso (VNU) ou valor de existência (VE), que se refere ao contentamento que as pessoas sentem em função da constatação de preservação de um recurso natural existente (NOGUEIRA; MEDEIROS; ARRUDA, 1998, p. 6; SOUZA, 2008). O valor econômico total (VET) ou valor econômico do ambiente seria o resultado da soma do valor de uso, mais o valor de opção, somado ainda ao valor de existência (MARQUES; COMUNE, 2003, p. 33).

Na literatura sobre economia ambiental não há um consenso de quais os melhores métodos para aferir os valores de uso, de opção e de existência de um recurso natural, de forma geral eles podem ser divididos de acordo com as seguintes categorias (idem, p. 39s):

a) procedimentos que fazem uso de conceitos de mercado obtidos direta ou indiretamente, os mais utilizados são: atribuição hedônica de preços ou valor de propriedade, salários e despesas com produtos semelhantes ou substitutos;

b) métodos amparados no estado de preferências, que sem a existência de mercado, pode ser averiguado por intermédio da aplicação de questionários, ou ainda, por meio de contribuições financeiras individuais e institucionais destinadas às organizações responsáveis pela preservação ambiental;

c) técnicas que buscam identificar alterações na qualidade ambiental, em razão dos possíveis danos constatados no meio ambiente natural e no antrópico, como também, na saúde humana, tais métodos são conhecidos por “dose-resposta”

Os métodos acima relacionados, particularmente o (b) e o (c), buscam identificar os valores atribuídos pelas pessoas ao se mostrarem dispostas a pagar por uma melhora na qualidade ambiental, ou como forma de compensação pelos danos causados pelos homens à natureza. Tais métodos procuram identificar o valor energético dos recursos naturais, procedimentos estes que envolvem uma avaliação holística de grande complexidade. A tendência é que em uma sociedade pautada pelo mercado, os indivíduos e organizações busquem adotar métodos mais utilitaristas, para a valoração dos diferentes atributos naturais. Técnicas que traduzam em conceitos mais práticos, calcados nos mecanismos de mercado o processo de atribuição de valor dos recursos existentes na natureza. Tomando como referência a análise realizada por Nogueira, Medeiros e Arruda (1998, p. 13-19) da classificação de métodos de valoração ambiental formulada por Bateman e Turner (1992), são apresentados a seguir alguns dos principais métodos utilizados atualmente:

Método da Valoração Contingente (MVC)

A idéia por traz deste método é a de que as pessoas possuem diferentes graus de preferência por diferentes bens e serviços, esta inclinação seria manifestada ao comprar determinado produto. Por meio da aplicação de questionários, em que é considerada uma condição hipotética, os indivíduos são indagados sobre sua disposição de pagar (DAP) ou de aceitar a compensação (DAC) pela utilização dos recursos naturais. Após a aplicação dos questionários, os dados aferidos na pesquisa passam por uma avaliação econométrica para estabelecer os valores médios de DAP e DAC, possibilitando a estimativa da demanda por determinado bem ou recurso natural.

Método Custo de Viagem (MCV)

Possivelmente este seja o método de valoração de bens ambientais não transacionados no mercado mais antigo, sua origem remonta ao final da década de 1940. Procura relacionar os gastos de viagens de lazer realizadas pelas famílias, com os benefícios que elas procuram aferir da viagem, os valores totais gastos com a viagem estariam ou não sendo compensados pela satisfação pessoal dela decorrente. O comportamento do consumidor (viagens) seria utilizado para atribuir valor a bens ambientais sem mercado explícito, por exemplo, praias, rios, florestas, etc.. Sua utilização possui algumas limitações, como problemas de ordem metodológica e de aplicabilidade (sua aplicação estaria restrita à valoração de lugares de recreação).

Métodos de Preços Hedônicos (MPH)

Utiliza o valor de imóveis, particularmente os residenciais, para mensurar os benefícios ou os malefícios, de mudanças nos parâmetros de qualidade ambiental. Ao comprar um imóvel os indivíduos além de avaliar suas condições físicas, levam em consideração diferentes elementos, como por exemplo, sua localização e o ambiente em que ele está inserido. Utilizando a econometria é possível, por exemplo, estabelecer uma relação entre o nível de poluição do ar, o risco de enchentes, a insalubridade da região, e o valor pecuniário da propriedade. O método tem aplicação restrita aos casos em que os preços dos imóveis sofrem influência direta de fatores ambientais.

Método Dose-Resposta (MDR)

Este procedimento visa relacionar o valor de um produto (geralmente uma commodity) no mercado e a influências que diferentes variáveis ambientais possam ter sobre sua quantidade e qualidade. Exemplificando, uma plantação agrícola localizada em um terreno pobre implicaria na aplicação de aditivos para a correção do solo, encarecendo o custo da produção para o agricultor, em conseqüência aumentando também seu preço de venda. Os prejuízos oriundos da “dose” de eventuais condições ambientais (seca, erosão, geadas, queimadas, etc.) a que são expostos determinados produtos, demandam a realização de investimentos para “responder” determinada condição. Os valores monetários gastos nesta resposta, fornecem uma medida de valoração ambiental. O método requer um muito cuidado na sua utilização, pois não são raros os erros no levantamento da dose-resposta, a utilização adequada do conhecimento produzido pelas ciências naturais pode contribuir para a diminuição da ocorrência de erros neste procedimento.

Método Custo de Reposição (MCR)

Assim como o método MDR, esta técnica não utiliza a curva de demanda para identificar os níveis ideais de aproveitamento dos recursos naturais, e também emprega para isto a cotação preços de determinados produtos no mercado. Seu emprego requer a mensuração total dos gastos realizados na reparação dos danos provenientes de algum desequilíbrio na qualidade ambiental, de um recurso natural relacionado e um determinado processo de produção. Como exemplo, pode-se relacionar os custos necessários para reverter os danos causados pela poluição do ar e das águas, que em alguma medida afetam a geração e oferta de bens e serviços. Este método pode ser aplicado também em situações em que a degradação ambiental de um determinado recurso natural é entendida como uma “restrição à sustentabilidade”. Neste caso o objeto da reposição é o próprio meio ambiente, cabendo ao MCR fornecer o valor mínimo a ser gasto em um projeto de restauração.

Método de Custos Evitados (MCE)

O declínio na qualidade dos recursos naturais de que o homem faz uso, implica muitas vezes em gastos para que as pessoas possam continuar usufruindo do recurso com o mesmo padrão de outrora. Seja por meio da aquisição de tecnologias para manter a qualidade do recurso, ou pela compra de algo que possa substituí-lo, os gastos realizados pelos indivíduos servem de medida para a atribuição de um valor monetário para identificar a perca da qualidade de um recurso natural específico. Este desembolso também para que seja possível identificar em valores monetários a percepção pessoal dos indivíduos acerca da deterioração do padrão normal de um determinado item ambiental. A operacionalização deste método requer mais uma vez a aplicação de técnicas econométricas, sua utilização geralmente está vinculada a estudos sobre a saúde humana.

A utilização de conceitos e métodos de valoração dos recursos naturais representa uma importante contribuição da economia para as causas ambientais, no entanto ela não está imune a falhas. Algumas características inerentes aos recursos naturais, como a exclusividade, a rivalidade e a irreversibilidade, elementos que constituem variáveis que em muitos casos não são consideradas pelas técnicas de atribuição de valor de ativos ambientais. Outra questão que revela potenciais limitações dos métodos, diz respeito ao impacto que a atividade humana presente produz sobre os recursos naturais, e quais as implicações disto para as gerações futuras (SOUZA, 2008). Como os problemas decorrentes da relação do homem com a natureza não estão restritos à dimensão econômica, as análises e procedimentos de valoração ambiental precisam também considerar o auxílio que outros campos do conhecimento como a sociologia e a biologia podem proporcionar.

Referências

BATEMAN, lan e TURNER, Kerry; Valuation of the Environment, Methods and Techniques: The Contingent Valuation Method; Cap. 5, Sustainable Environmental Economics and Management; London and New York: Belhaven, 1992.

BOYLE, K. J.; BISHOP, R. C.. The total value of wildlife resources: conceptual and empirical issues. In: Workshop on Recretional Demand Modeling. Association of Environmental and Resource Economists. Boulder, Colorado, USA, p. 17-8, 1985.

MARQUES, J. F.; COMUNE, A. E.. Economia do meio ambiente: aspectos teóricos. In: Ademar Ribeiro Romero; Bastiaan Philip Reydon; Mara Lúcia Azevedo Leonardi. (Orgs.). Economia do Meio Ambiente: teorias, políticas e a gestão de espaços regionais. 3ed ed. Campinas: IE-UNICAMP, v. 1, p. 21-42, 2003.

NOGUEIRA, J. M; MEDEIROS, M. A. A. de; ARRUDA, F.. Valoração Econômica do Meio Ambiente: Ciência ou Empiricismo?. 50^aReunião Anual da Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência (SBPC), Natal, 1998. (Apresentação de trabalho)

SOUZA, R. F. P.. Economia do meio ambiente: aspectos teóricos da economia ambiental e da economia ecológica. In: XLVI Congresso da Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural, 2008, Rio Branco. Anais do XLVI Congresso da Sociedade Brasileira de Economia, Administração e Sociologia Rural, 2008.

O Advento da Economia Ambiental

2009-11-28T09:43:00.003-02:00

A humanidade ao longo da história considerou o meio ambiente e os recursos naturais como dádivas divinas, fontes inesgotáveis de sustento de suas atividades. Tal concepção durante muitos séculos esteve revestida de uma aparente veracidade, pois os impactos gerados pela ação humana não eram demasiadamente intensos, estavam circunscritos a uma região específica e, principalmente, o homem não detinha o conhecimento necessário para compreender os efeitos de sua existência sobre o ecossistema onde vivia. A percepção de que a natureza possuía recursos inesgotáveis e que a ação humana não produzia efeitos nocivos e irreversíveis sobre ela, fizeram parte não apenas do senso comum das sociedades ao longo dos anos, mas até recentemente também estavam presentes no ideário de estudiosos de diferentes campos do conhecimento como a sociologia e a economia. Por exemplo, a teoria marxista e a economia clássica, nas suas correntes tradicionais, consideravam a atividade produtiva e econômica “um processo isolado e auto-sustentado” (MUELLER, 1998, p. 66), que não produziria conseqüências para o meio ambiente, mesmo sendo ele o destino dos mais variados dejetos e resíduos oriundos da indústria e da sociedade em geral.

A partir da década de 1960 a consciência de estudiosos da área econômica passou a aceitar com maior propriedade, noções que considerassem a importância da conservação do meio ambiente e de seus recursos naturais. Em face dos já evidentes reflexos da atividade econômica sobre a natureza e a crescente diminuição das reservas extrativistas e seu impacto sobre a cadeia produtiva, não se podia mais sustentar que o meio ambiente e o sistema econômico não possuíam uma íntima interação (MARQUES; COMUNE, 2003, p. 22). A partir de então, os recursos naturais que anteriormente não eram considerados como um elemento do processo de produção, passaram a integrá-lo, como se pode observar por meio da mudança ocorrida na função de produção. A fórmula clássica de Clobb-Douglas, consistia (SOUZA, 2008):

Y = f ( K, L)

Onde (Y) representa a produção (saída), (K) e (L) respectivamente são o capital e o trabalho (entradas). Com a incorporação das reservas naturais, entendidas também como uma entrada no processo produtivo, e descrita por meio do termo “capital natural” (N), a função modificou-se, passando a ser representada da seguinte forma:

Y = f ( K, L, N)

Além do já citado impacto ambiental proporcionado pela indústria, outros três fatores contribuíram para que a análise econômica passa-se a considerar a dimensão ambiental em suas perspectivas (MUELLER, 1998, p. 67s). Primeiramente, o padrão de consumo das sociedades na década de 1960 e a forma como lidavam com os resíduos dele provenientes geravam um nível de poluição alarmante. Também no final daquela década, o clube de Roma[1] encomenda a um grupo de cientistas do Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT) uma avaliação de longo prazo para o futuro da economia no mundo. O resultado dos estudos apontou que, mantidos os padrões de crescimento demográfico e consumo, em algumas décadas a sociedade mundial enfrentaria escassez de recursos naturais e elevada degradação ambiental. Outro fator que favoreceu a inclusão da questão ambiental nos debates econômicos foi a elevação do preço do petróleo no início da década de 1970, que contribuiu para a inserção da temática da escassez dos recursos naturais na mídia, ocasionando, em conjunto com outros fatores, uma crescente preocupação da opinião pública sobre assuntos relativos ao meio ambiente e sua conservação e preservação.

A conjunção de diferentes circunstâncias, progressivamente levou a uma maior dedicação de instituições governamentais e organizações multilaterais aos temas ligados à área ambiental, institucionalizando sua discussão na pauta política das nações. O conceito principal que emergiu dos esforços de diferentes pesquisadores e instituições na década de 1980 foi o de “desenvolvimento sustentável. Dentre as diferentes definições do termo que foram produzidas, a mais utilizada é a que consta do Informe Brundtland, formulado pela Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CMMD) da ONU em 1987, que considera sustentável “o desenvolvimento que atende as necessidades do presente, sem comprometer a habilidade das gerações futuras de atender a suas necessidades” (CMMD, 1988, p.9). Esta definição está de acordo com uma concepção conservacionista de meio ambiente, segundo a qual é possível a utilização responsável dos recursos naturais, o que permite a continuação do uso dos recursos naturais para a manutenção das atividades econômicas, desde que realizada de forma sustentável.

Na medida em que as questões ambientais passaram a ser discutidas com maior intensidade e profundidade no campo econômico, economistas buscaram quantificar a importância dos recursos naturais. Muitas correntes teórico-conceituais se desenvolveram nas últimas três décadas e ainda estão em processo de aprimoramento, alguma delas são a da economia neoclássica, a economia da sobrevivência e a economia ecológica (MUELLER, 1998; MARQUES; COMUNE, 2003; SOUZA, 2008 ). Cada uma delas possui seu valor, embora apresentem abordagens distintas do problema, o debate se uma é mais correta que outra parece não ser apropriado, mais adequado é entendê-las como formas complementares de abordagem, que integradas podem fornecer respostas inovadoras para uma questão tão complexa, quanto são os problemas ambientais atuais.

Referências

Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Nosso futuro comum. Rio de Janeiro: Editora da Fundação Getúlio Vargas, 1988.

MUELLER, C. C.. Uma comparação de duas correntes da economia ambiental - a escola neoclássica e a economia da sobrevivência. Revista de Economia Política, São Paulo - SP, v. 18, n. 2, p. 66-89, 1998.

[1] Grupo constituído em 1968, composto por cientistas, industriais e políticos de diferentes nações européias, com o intuito de estabelecerem discussões e realizarem análises sobre como as alternativas para o desenvolvimento econômico, tendo em vista a crescente utilização dos recursos naturais.

Indicadores de Sustentabilidade

2009-11-11T11:18:00.004-02:00

Para que as políticas públicas para o desenvolvimento sustentável possam ser eficazes no seu propósito de propiciar às sociedades atuais níveis satisfatórios de sustentabilidade, elas precisam passam por um processo de avaliação. Tal medida é importante não apenas para que se conheçam os resultados destas políticas, mas principalmente para saber interpretá-los e analisar se os objetivos propostos estão sendo alcançados. Atualmente existe uma diversidade de indicadores, diferentes entre si tanto na metodologia como nos resultados produzem. O emprego eficaz destas ferramentas requer uma análise de como foram formulados e qual é sua finalidade, como observa Lourenço (2006) “a elaboração e utilização correta destes indicadores dependem do entendimento de como estas ferramentas são construídas”. Iniciando com uma tentativa de definição conceitual, no caderno de estudos e pesquisas n° 75 da Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia os indicadores ambientais são descritos como:

“a representação de um conjunto de dados, informações e conhecimentos acerca de determinado fenômeno urbano/ambiental capaz de expressar e comunicar, de maneira simples e objetiva, as características essenciais (como ocorrência, magnitude e evolução, entre outros aspectos) e o significado (como os efeitos e a importância sócio-ambiental associado) desse fenômeno aos tomadores de decisão e à sociedade em geral” (SEI; UFBA, 2006, p. 10).

Estes conjuntos de dados a que se refere o documento são também conhecidos por variáveis, e podem ser identificadas a partir daquilo que se propõe avaliar. Os indicadores costumam levar em conta uma série de variáveis, sendo que na media em que o número de variáveis é maior, menor é a chance de que alterações excepcionais de alguma delas produza um efeito significativo sobre o resultado final do indicador. Quanto à finalidade, os indicadores buscam retratar a atividade de produção e consumo e quais seus impactos sobre o meio ambiente. A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) elenca quatro aplicações principais para estas ferramentas, a avaliação do funcionamento dos sistemas ambientais, a integração das preocupações ambientais nas políticas setoriais, a contabilidade ambiental e a avaliação do estado do ambiente (SEI; UFBA, 2006, p.11). Em relação à sua tipologia existem dois grupos de indicadores, os quantitativos que adotam uma medida específica e a avaliam segundo a sua unidade, tipo, período e/ou abrangência; e os indicadores qualitativos que empregam elementos subjetivos, sem abandonar os parâmetros científicos de análise. As principais etapas para a construção de indicadores são a seleção dos itens, avaliação de suas relações empíricas, combinação dos itens no indicador, e a validação do indicador (LOURENÇO, 2006, p. 4). Na primeira etapa leva-se em conta a validade lógica do item, se ele possui relação direta com aquilo que se pretende avaliar. O segundo passo procura analisar a relação entre as diferentes variáveis utilizadas, para identificar se elas não se referem ao mesmo fator ou estão produzindo resultados iguais. A combinação dos itens é um passo crítico na construção de um indicador, para que se possa estabelecer uma relação entre todas as variáveis é necessário identificar se cada uma delas se refere a um sujeito específico da mesma dimensão em estudo. A última etapa consiste em atribuir valores a cada uma das variáveis para que se chegue ao resultado final, geralmente é atribuído valores iguais para cada uma delas, a não ser que a importância de uma determinada variável para a composição do indicador seja muito maior do que as outras, então é feito uma ponderação estatística para se atribuir valores distintos a elas.

Segundo Van Bellen (2004) as principais ferramentas de avaliação de sustentabilidade existentes atualmente são o “Ecological Footprint Method”, o “Dashboard of Sustainability” e o “Barometer of Sustainability”. O professor da UFSC analisa estes três indicadores por meio de seu histórico e de sua fundamentação teórica, para então tecer algumas considerações críticas a respeito de cada uma delas. Estes instrumentos são utilizados para mensurar o grau de sustentabilidade de sistemas complexos, o primeiro deles pretende estabelecer a “pegada ecológica”, ou a quantidade de recursos naturais necessários para suprir as demandas de um determinado sistema ou unidade. O segundo indicador procura apresentar de forma didática o desempenho econômico, social e ambiental de uma unidade política ou um empreendimento privado. O “Barometer of Sustainability” por sua vez, se notabiliza por ser uma ferramenta que combina diferentes indicadores, mesmo sendo eles contraditórios, possibilitando a formação de índices que expressem a situação da sociedade e do meio ambiente. Em outro artigo Van Bellen apresenta os “Princípios de Bellagio” como um guia para o processo de formulação de indicadores. Ao todo são dez princípios, que tratam da definição da dimensão a ser analisada, seu conteúdo teórico, metodologia e avaliação. Estes princípios servem também para uma análise qualitativa de iniciativas de desenvolvimento sustentável, como a existente no artigo técnico de Cezare, Malheiros e Philippi Junior (2007) sobre as políticas públicas ambientais no município de Santo André-SP. Por meio desta metodologia foi possível definir qual abordagem que determinado projeto ou programa iria ter, analisando criticamente cada elemento de forma isolada foi possível estabelecer se atendiam ou não os Princípios de Bellagio.

Os problemas socioambientais precisam ser enfrentados com políticas públicas consistentes, que atinjam suas causas e não apenas seus efeitos, este objetivo seria dificilmente atingido caso não houvesse ferramentas como os indicadores para orientar a ação dos gestores. Dada a sua importância, os estudos e propostas para a sua construção precisam ser ampliados, com a destinação de um volume maior de recursos para a pesquisa e o desenvolvimento técnico e científico na área ambiental. Toda quantia empregada na prevenção da degradação dos ecossistemas naturais, representa potenciais ganhos futuros para toda a sociedade.

A formulação de pressupostos que possam orientar a atividade humana, para a concretização de um desenvolvimento sustentável é uma tarefa em aberto. Mesmo que a discussão seja realizada englobando a dimensão social, econômica, ecológica, espacial, cultural, política e institucional, não se pode estabelecer que a abrangência da questão tenha sido definida totalmente. A pluralidade de situações e condições existente no mundo contemporâneo, faz com que a realidade seja extremamente volátil. Um modelo de análise socioambiental que possua um arcabouço rígido, em determinado momento poder ser empregado com êxito, em outra circunstância pode levar a resultados imprecisos. As propostas que são feitas para as condições existentes em uma grande metrópole podem não surtir o mesmo efeito em uma cidade de mesmo porte que esteja localizada em outra região ou país. Isto é mais evidente principalmente quando se compara ambientes ainda mais diferenciados, como um assentamento de colonos no campo e um condomínio de luxo em uma cidade. Todos os contextos nos quais o homem está inserido demandam uma política de desenvolvimento sustentável, porém elas não podem ser elaboradas a priori, sem que se conheçam suas características próprias e suas reais necessidades. Isto ocorre geralmente quando se procura implementar uma ação que foi concebida por atores globais ou nacionais a nível local, sem a real dimensão dos problemas ali existentes.

Analisando o contexto brasileiro, sensato é que no nível nacional e estadual sejam elaboradas as premissas dos trabalhos que serão executados no âmbito local,e a parte operacional ficar sob a responsabilidade dos atores locais. O município e a cidade são o lócus da pratica das políticas ambientais, os governos de esferas superiores e organismos internacionais são entes externos a este cenário. Sua atuação deveria ser direcionada ao incentivo do debate teórico, ao incentivo da pesquisa científica e ao fomento das ações locais, o desenho das medidas a serem adotadas poderia ser incumbência preferencial do poder público e da sociedade local. A delimitação de atribuições visa limitar a sobreposição de competências, e desta forma empregar melhor os recursos públicos. Caso a questão fosse tratada desta forma, cada município no país deveria ter sua secretaria do meio ambiente, os governos estaduais e o governo federal poderiam atuar em parceria com estes órgãos, criando linhas de financiamento para suas atividades. Outra medida que as instâncias estaduais e federais poderiam adotar, seria a normatização das exigências de alguns pressupostos, como a gestão participativa e a educação ambiental da sociedade. Esta proposta tende a gerar um maior comprometimento da população local com a solução de seus problemas ambientais e a busca de um desenvolvimento sustentável. Abrindo canais de participação para que os cidadãos possam contribuir para a mudança da sua cidade, cresce seu sentimento de identificação com ela e conseqüentemente a preocupação com as questões públicas.

REFERÊNCIAS

CEZARE, J. P.; MALHEIROS, T. F.; PHILIPPI JUNIOR, A.. Avaliação de Política Ambiental e Sustentabilidade: estudo de caso do Município de Santo André - SP. Engenharia Sanitária e Ambiental, 2007.

LOURENÇO, M. S.. Questões Técnicas na Elaboração de Indicadores de Sustentabilidade. In: 1o. Seminário UNIFAE de Sustentabilidade, 2006, Curitiba. 1o. Seminário UNIFAE de Sustentabilidade. Curitiba: UNIFAE Centro Universitário, 2006. v. 1.

ROMERO, M. A. B.. Cidades Sustentáveis 2000. Disponível em: www.unb.br/fau/planodecurso/graduacao/Pu2B/CIDADESSUSTENTaVEIS.doc, acesso em: 28 de julho de 2008.

Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (SEI) e Universidade Federal da Bahia (UFBA). Indicadores de sustentabilidade ambiental. Série estudos e pesquisas, nº 75, Salvador: SEI, 2006.

VAN BELLEN, H. M.. Desenvolvimento Sustentável: Uma Descrição das Principais Ferramentas de Avaliação. Ambiente e Sociedade (Campinas), v. 7, n. 1, p. 67-87, 2004.

Políticas Públicas Para o Desenvolvimento Sustentável

2009-10-18T21:22:00.008-02:00

A administração pública é uma atividade sobre constante pressão, a realidade com que trabalha é dinâmica e suas ações precisam ser maleáveis para dar conta das constantes mudanças. Todavia a estrutura governamental tende a ser um aparato rígido, sendo que seu funcionamento está condicionado a uma normatização estabelecida em lei. Para que haja algumas mudanças no serviço público, mesmo que pequenas, há a necessidade de se percorrer um trâmite burocrático. Isto faz com que a adaptação da atividade pública às demandas da sociedade apresente um relativo descompasso, em geral, busca solucionar problemas já consolidados, pouco trabalhando com a projeção de cenários futuros. Esta situação pode ser verificada nas diferentes áreas de atuação do Estado onde há um déficit de oferta de serviços, muitas vezes causado pela falta de planejamento prévio do que propriamente pela falta de recursos para investimento. Segundo Frey (2003, p. 171) há uma convicção entre os administradores públicos de que esta realidade poderia ser superada com um novo arranjo institucional, que a modificação da estrutura das instituições públicas em si, refletiria positivamente sobre a sociedade a ponto de sanar muitos de seus problemas. Embora as mudanças ocorridas no seio do Estado produzam efeitos sobre a sociedade, nem todas as situações críticas existentes em um território podem ser solucionadas desta forma. No que tange o desenvolvimento sustentável o planejamento se faz ainda mais necessário, pois não se está trabalhando apenas com a demanda presente, mas também com as necessidades de gerações futuras, como argumenta Cruz, Schenini e Silva “a formulação de políticas públicas voltadas ao desenvolvimento sustentável requer o uso da imaginação para se definir um estado do mundo no futuro, que possamos ter como meta” (2006, p. 4). A projeção de uma realidade vindoura onde o extrativismo, a produção, o consumo e as demais práticas do cotidiano humano não gerem reflexos perversos sobre o meio ambiente e a própria sociedade, requer que as políticas públicas das diferentes áreas do aparato estatal enfatizem ou tenham relação com a dimensão ecológica. Mas como aponta Frey (2001), quando esta abordagem é feita pelo planejamento público tende a vir “acompanhada de uma postura tecnocrata e centralizadora”. Em um cenário de recursos escassos a disputa por eles seria mais acirrada, para evitar que sejam monopolizados por um grupo de pessoas ou organizações em detrimento da coletividade, é necessária uma atuação forte do Estado, tanto na regulamentação como na coerção, o que representa mais burocracia e centralidade estatal. A ênfase no planejamento tecnocrata de propostas de desenvolvimento sustentável pode ainda gerar uma preponderância dos técnicos no processo decisório, o que pode gerar dificuldade na articulação com os demais interesses envolvidos na tomada de decisão. Diante disto é importante que o planejamento não perca sua importância para o estabelecimento de modelos e práticas sustentáveis, para tanto é necessário que ele esteja sempre pautado pela prudência de seus executores. O “homem-planejador” precisa agir com contenção e ser flexível para trabalhar em parceria com os outros atores e assim produzir decisões compartilhadas, que refletirão em políticas mais adequadas a públicos e localidades diversos. A interação entre os agentes públicos e os representantes da sociedade civil é apontada por Frey como uma alternativa possível para as limitações do planejamento tecnocrata. Este canal de discussão é possível primeiro pela existência de um regime democrático vigente e segundo, em virtude dos movimentos de reforma do Estado ocorridos nas últimas décadas. Eles ocorreram por influência de dois fatores de natureza distinta, um de cunho neoliberal defendia a redução do aparato estatal, e outro de influência socialista reivindicava uma maior participação e controle da sociedade do processo decisório. A convergência destes fatores criou as condições necessárias para o surgimento de um novo modelo de gestão pública, a democracia participativa. Não se trata de uma forma totalmente diferente de administrar a máquina do Estado, muitos dos seus processos e a praticamente toda a sua estrutura permanecem inalterados, o elemento inovador se encontra na forma como é realizado o processo decisório. São criados diversos canais de participação por meio dos quais a sociedade civil, particularmente os setores mais organizados e os de menor renda, adquirem um poder de influência sobre as decisões políticas que em outro arranjo institucional não detinham. Como escreve Frey,

“a abordagem democrático-participativa que visa estimular a organização da sociedade civil e promover a reestruturação dos mecanismos de decisão, em favor de maior envolvimento da população no controle social da administração pública e na definição e implementação de políticas públicas” (FREY, 2007, p. 141).

O envolvimento maior da população na formulação, execução e fiscalização das políticas públicas, produz um maior comprometimento da sociedade com as iniciativas governamentais e uma melhor prestação de contas dos mandatários aos seus mandantes. No âmbito do desenvolvimento sustentável, este método de tomada de decisão “torna-se peça fundamental da política ambiental, indispensável para uma mudança substancial do atual quadro de políticas públicas” (FREY, 2001, p. 13). Isto porque a parcela da população mais fragilizada economicamente é a que está mais suscetível aos efeitos nocivos dos desequilíbrios ambientais. Na questão habitacional por exemplo, sem condições de adquirir uma residência em um local regularizado e urbanizado, a população de menor renda acaba ocupando áreas inadequadas à moradia, como fundo de vales, encostas de morros e margem de rios, propensas a desastres ambientais como enchentes e deslizamentos. Além de viverem em condição insalubre e de risco permanente, a ocupação em massa destas áreas acarreta a destruição dos ecossistemas naturais. Proporcionar que as parcelas da sociedade que regulamente estão à margem do poder econômico e político participem do processo decisório, gera benefícios sociais que resultam em ganhos ambientais.

A implementação de um modelo de gestão democrático-participativo além de ganhos materiais pode produzir benefícios menos tangíveis, mas que são tão ou mais importantes para o estabelecimento de uma sociedade sustentável quanto os benefícios econômicos. O caráter pedagógico destas mudanças pode modificar a forma como as pessoas entendem o mundo em que vivem, podendo também alterar positivamente o modo como elas interagem com ele, sobretudo se as novas possibilidades de participação vierem acompanhadas de ações de fomento educacional. Caso esta preocupação com a educação dos cidadãos estiver aliada aos pressupostos de uma sociedade sustentável, pode-se criar um panorama propício para o sucesso de uma política e a melhora dos problemas ambientais. Segundo Jacobi,

“torna-se preciso incrementar os meios e o acesso à informação, assim como o papel indutivo do poder público na oferta de conteúdos informacionais e educativos, emergem indagações quanto aos condicionantes de processos que ampliem as possibilidades de alteração do atual quadro de degradação socioambiental” (1999, p. 45).

Nas sociedades contemporâneas desenvolvidas o ambiente antrópico constitui o cotidiano da maioria da população, onde as atenções estão centradas nos fenômenos e elementos da cidade, sobrando pouca ou nenhuma lembrança da natureza vizinha. Este distanciamento da realidade ambiental permite que os danos causados pelo homem ao meio ambiente permaneçam inalterados ou ainda sejam agravados. Para reverter este quadro é preciso um trabalho no sentido de educar ambientalmente as pessoas, para que tenham a real dimensão do efeito que seu estilo de vida causa sobre o ecossistema em que vivem. A incorporação dos conceitos de um desenvolvimento sustentável pelos projetos educacionais governamentais, campanhas de conscientização ambiental da população e a criação de ações que incentivem o envolvimento da sociedade com a preservação do meio ambiente, são medidas que podem ajudar a despertar nas pessoas a importância que as atitudes individuais possuem para a sustentabilidade de suas comunidades e o bem-estar coletivo. A educação e a participação social são os dois principais elementos de um processo de implantação de políticas públicas para o desenvolvimento sustentável, para Jacobi (1999) é necessária uma “transformação paradigmática”, um esforço que seja capaz de alterar o arranjo institucional do Estado e também mudar o comportamento da sociedade para introduzir neles os pressupostos de uma sustentabilidade ambiental e também humana.

REFERÊNCIAS

CRUZ, S. S.; SCHENINI, P. C.; SILVA, F. A.. . Planejamento de Políticas públicas voltadas ao Desenvolvimento sustentável: um estudo de caso do Município de Urubicí / SC.. In: COBRAC 2006 - Congresso Brasileiro de Cadastro Técnico Multifinalitário, 2006, Florianópolis: COBRAC, 2006.

FREY, K.. A dimensão político-democrática nas teorias de desenvolvimento sustentável e suas implicações para a gestão local. Ambiente & sociedade, Campinas, v. IV, n. 9, p. 115-148, 2001.

FREY, K.. Desenvolvimento sustentável local na sociedade em rede emergente: o potencial das novas tecnologias da informação e comunicação. Revista de Sociologia e Política, Curitiba, v. 21, p. 165-185, 2003.

FREY, K. . Governança urbana e participação pública. RAC - Revista de Administração Contemporânea, v. 1, p. 136-150, 2007.

JACOBI, Pedro Roberto. Poder local, políticas sociais e sustentabilidade. Saúde e Sociedade, São Paulo, p. 31-48, 1999.

Aspectos Teóricos e Históricos do Desenvolvimento Sustentável

2009-09-09T09:02:00.004-03:00

A temática do Desenvolvimento Sustentável tem adquirido importância nas últimas décadas devido ao incremento da atividade humana e o impacto que ela produz sobre o meio ambiente. Sua discussão se intensificou no limiar da década de 1970 quando na direção do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente é realizado um esforço para promover estratégias de ecodesenvolvimento, que levassem em conta as necessidades fundamentais das populações menos favorecidas, principalmente as residentes em nações subdesenvolvidas (CHAVES & RODRIGUES, 2006). Estas ações consistiam na adequação de tecnologias e práticas às características próprias de cada região, na valorização dos resíduos e no manejo cíclico dos recursos renováveis. Posteriormente, é lançada uma nova proposta que visava elaborar uma teoria econômica aliada às ciências da natureza, expondo os limites da atividade produtiva clássica. Estas propostas alicerçam a formulação de diversos modelos que buscam o equilíbrio entre a atividade humana, os ecossistemas e a utilização dos recursos naturais, de modo que as gerações futuras não recebam o ônus ambiental da geração atual. O interesse sobre a questão ambiental se consolidou na década de 1980 proporcionando que em 87 ao final do encontro da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento fosse possível uma conceitualização do termo “Desenvolvimento Sustentável” (REDCLIFT, 2006; MATIAS & PINHEIRO, 2008). Apesar de outros autores apresentarem que seu conceito normativo básico foi cunhado ainda em 1972 durante a Conferência de Estocolmo sob a designação de “abordagem de ecodesenvolvimento” (GUIMARÃES, 1997; in ROMERO, 2001), é por meio do “Relatório Brundtland” confeccionado durante o encontro da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, que o termo é definido. Nele está descrito que “desenvolvimento sustentável é aquele que garante “atender as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as gerações futuras atenderem também às suas”.

O conceito de Desenvolvimento Sustentável não se limita às questões ambientais, mas é composto por diferentes elementos de diversas áreas do conhecimento, o que lhe presta um caráter multidisciplinar. Segundo Ignacy Sachs (1993, in ROMERO, 2001) pode-se agrupar os diferentes enfoques em cinco dimensões principais, a primeira se refere aos aspectos sociais. Nela se preocupa com a criação de uma nova sociedade centrada no indivíduo, onde houvesse um equilíbrio na distribuição dos bens materiais, diminuindo a distância entre as parcelas mais pobres e as mais ricas. A dimensão econômica busca diminuir a ênfase sobre a necessidade de lucro empresarial e ampliar a idéia de uma maior eficiência na gestão de recursos e de um maior investimento privado em ações junto à sociedade. A terceira dimensão, ecológica, propõe dotar a sociedade atual de um grau de sustentabilidade mínimo por meio de ações que utilizem melhor os recursos naturais existentes, limitem o uso de combustíveis fosseis, reduzam a formação de resíduos e agentes poluidores, restrinjam o consumo dos países desenvolvidos e estabeleçam regras de controle ambiental mais eficientes. Na dimensão espacial argumenta que os assentamentos humanos e as atividades econômicas precisam passar por um processo de desconcentração e desta forma possam ser mais bem distribuídas no território, de modo que o processo descontrolado de ocupação do solo não produza impactos nocivos aos ecossistemas. A quinta dimensão proposta por Sachs trata da questão cultural e de como cada comunidade pode adotar diferentes abordagens para solucionar os problemas ambientais característicos de sua localidade. Salvo a dimensão econômica todas as outras já haviam sido identificadas como “dinâmicas socioambientais” pela conferência de Estocolmo (1972), nela houve também a identificação de outras duas dimensões, a política e a institucional. No âmbito político ressalta a necessidade de intensificar a busca pela cidadania, com uma maior participação dos indivíduos no processo decisório e com a efetiva execução das políticas públicas nele formuladas. Na dimensão institucional há a preocupação com o fortalecimento dos aparatos já existentes e a criação de novas engenharias institucionais voltadas para a temática da sustentabilidade (ROMERO, 2001).

Se por um lado a abordagem do conceito de desenvolvimento sustentável por diferentes dimensões do cotidiano humano produz a sensibilização de diversas áreas para o tema, ela também abre espaço para que haja uma multiplicidade de enfoques o que dificulta o estabelecimento de consensos primários e a aplicação prática das ações e modelos propostos. Como escrevem Maria do Perpétuo Chaves e Débora Cristina Rodrigues (2006, p. 101s), “as diferentes noções de sustentabilidade e mesmo de desenvolvimento, dificultam a realização de uma interpretação prática dos objetivos políticos formulados em torno da proposta de desenvolvimento sustentável”. O maior obstáculo é a transposição de concepções elaboradas no âmbito global para o nível regional e local, onde as realidades são suscetíveis a uma multiplicidade de variáveis. Citando Godard (1997), as autoras apresentam o “princípio da precaução” que poderia ter um impacto maior que o desenvolvimento sustentável por estar atrelado à área do Direito, podendo trazer implicações legais concretas, e por também não se restringir às questões ambientais e englobar um conjunto maior de riscos, particularmente no campo da saúde. A inclusão deste novo princípio no debate do desenvolvimento sustentável demonstra como a questão ainda não está fechada, que apesar do conceito contido no Relatório Brundtland, sua definição carece ser mais discutida e trabalhada. Neste sentido, são muito promissoras as colaborações originadas em conferências, congressos e fóruns, com a apresentação de estratégias específicas para se atingir um padrão de sustentabilidade adequado às condições socioambientais contemporâneas.

Estas iniciativas podem ocorrer a nível local, regional ou global e têm se multiplicado nos últimos anos, um marco da contribuição destes espaços de discussão é a Agenda 21 Global, formulada durante a Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), realizada no rio de Janeiro em 1992. Ao todo são 40 capítulos subdivididos em 4 seções e pelo menos 115 áreas prioritárias, este documento traça uma estratégia de ação para que governo e sociedade civil possam atuar juntos para o solução dos problemas socioambientais atuais e futuros, como citam Kohler e Philippi Jr.:

“não tem somente objetivos ambientais e nem representa um processo de elaboração de plano de governo. É um planejamento do futuro com ações concretas, a curto, médio e longo prazo, com metas, recursos e responsabilidades definidas. A sua elaboração e implementação exigem um planejamento estratégico e participativo entre o governo e a sociedade, obtido por acordos, para que as próximas gerações tenham um futuro melhor” (KOHLER & PHILIPPI JR., 2003, p. 86).

O conteúdo da Agenda 21 Global tem sido utilizado para orientar a formulação de políticas públicas ambientais por organismos multilaterais como a Organização das Nações Unidas (ONU) e o Banco Mundial (BIRD) e por órgãos governamentais como Ministério do Meio Ambiente (MMA). Como o projeto formulado por este ministério em parceria com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), intitulado “Formulação e Implementação de políticas públicas Compatíveis com os princípios do Desenvolvimento Sustentável definidos na Agenda 21” (ROMERO, 2001). Nele são elencadas algumas premissas e pressupostos que visam balizar a ação humana, particularmente aquelas que estão circunscritas ao contexto urbano. O crescimento das populações urbanas é um fenômeno mundial, em geral esta expansão demográfica das cidades não é acompanhada de um planejamento estratégico, sobretudo das questões ambientais. Isto contribui para uma deterioração progressiva dos ecossistemas locais, impactando negativamente a qualidade de vida dos cidadãos residentes nestas áreas. As iniciativas governamentais que buscam minorar este problema precisam contar com um arcabouço teórico capaz de tornar estas ações eficientes, neste sentido, o debate sobre os diferentes aspectos do desenvolvimento sustentável realizado nas últimas décadas tem auxiliado na criação de práticas e modelos capazes de tornar o cotidiano da humanidade mais sustentável, mesmo que isto seja ainda hoje um horizonte distante.

Referências

CHAVES, Maria do Pérpetuo Socorro Rodrigues; RODRIGUES, Débora Cristina B.. Desenvolvimento Sustentável: limites e perspectivas no debate contemporâneo. Interações, Campo Grande, v. 8, p. 99-106, 2006.

GODARD, Olivier. O desenvolvimento sustentável: paisagem intelectual. In: CASTRO, Edna; PINTON, Florence (Orgs.). Faces do trópico úmido – conceitos e questões sobre desenvolvimento e meio ambiente. Belém: Cejup/UFPA-NAEA, 1997.

KOHLER, Maria Claudia Mibielli ; PHILIPPI JR, Arlindo . Agenda 21 Local: experiências de São Paulo, Rio de Janeiro, Santos e Florianópolis. Cadernos de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo. São Paulo, v. 3, n. 1, p. 83-98, 2003.

MATIAS, H. J. D.; PINHEIRO, J. Q.. Desenvolvimento sustentável: um discurso sobre a relação entre desenvolvimento e natureza. Psicologia e Sociedade, Florianópolis, v. 20, nº. 1, p. 134-143, 2008.

REDCLIFT, Michael R.. SUSTAINABLE DEVELOPMENT (1987-2005) – an oxymoron comes of age. Horizontes Antropológicos, Porto Alegre, ano 12, n. 25, p. 65-84, jan./jun. 2006.

ROMERO, M. A. B.. Cidades Sustentáveis 2000. Disponível em www.unb.br/fau/planodecurso/graduacao/Pu2B/CIDADESSUSTENTaVEIS.doc, acesso em 28.07.2008.

Recursos Midiáticos de Imagem a Serviço da EAD

2009-07-17T11:28:00.004-03:00

Dentre as tecnologias de comunicação desenvolvidas durante o século XX, a televisão é porventura a que mais gerou impacto sobre a sociedade. Criada na década de 1920 este sistema somente foi trazido para o Brasil no final da década de 1940, passando a ser explorada comercialmente na década seguinte. Na área educacional uma das iniciativas pioneiras da utilização da TV aberta como meio de formação estudantil foi o Telecurso 2º Grau em 1978. Desenvolvido pela Fundação Roberto Marinho em parceria com a TV Cultura, o método consistia na exibição de aulas multidisciplinares que eram acompanhas com o auxílio de material de apoio, pelos alunos em suas próprias casas. O projeto era voltado para pessoas acima dos 21 anos que desejavam realizar um supletivo para a conclusão do 2º, e contava com a transmissão das aulas por 39 retransmissoras comerciais e 9 educativas, ele teve uma ótima acolhida da sociedade, tanto que em 1981 a Fundação Roberto Marinho estabeleceu uma nova parceria com o MEC, para disponibilizar o curso supletivo também para a 5ª à 8ª série do ensino fundamental. Em 1995 foi criado o Telecurso 2000, um aperfeiçoamento dos Telecursos 1º e 2º Grau, que além da Fundação contava com o apoio da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP). Em 1998 o MEC associa-se às duas instituições para a criação do projeto Telessalas 2000, que com o aporte financeiro do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), propiciou a implantação de pelo menos 600 telessalas em estados do sudeste e da Amazônia Legal. Nas telessalas do projeto, a responsabilidade do aprendizado não estava somente sobre os alunos, ela passou a ser dividida com um Orientador, que os acompanhava durante as aulas e discutia com eles os assuntos abordados nas aulas do programa. Outra grande iniciativa foi a TV Escola, criado em 1996 pelo MEC, contava com um canal televisivo próprio e era voltado para o aperfeiçoamento dos professores do ensino fundamental da rede pública. Ele se tornou o maior projeto de capacitação dos professores no país, com a distribuição de televisores, videocassetes, antenas parabólicas e fitas de vídeo, para algo em torno de 56.800 escolas da rede pública no país. No início dos anos 2000, as IES privadas passaram a investir com maior vigor no EAD, isto propiciou que algumas delas adquirissem espaços via satélite (SAT) para a transmissão de imagem e áudio. Aulas SAT são uns dos instrumentos mais atrativos para os alunos, por permitir que eles assistam e em muitos casos interajam com os professores que ministram o conteúdo, porém, esta forma de EAD possivelmente é a mais dispendiosa para as instituições. O gasto mais elevado é com o aluguel do canal, mas também é necessário investir em infra-estrutura para geração de conteúdo a ser transmitido, como a aquisição, aluguel ou comodato de sistema de telecomunicações, de câmeras, equipamentos de edição, entre outros recursos. Há ainda, a necessidade de se criar condições adequadas para a recepção do sinal nos pólos onde se encontram os alunos, e de criar um ambiente confortável para que estes possam assistir às aulas. Estes custos geralmente correm por conta dos administradores dos pólos, mas também oneram o processo como um todo. O elevado investimento exigido para a utilização da TV como um recurso dentro da EAD, não permite que muitas IES disponham deste serviço, em 2005 apenas 26 Instituições, ou 26,5% do total (ABRAED, 2006, p. 78), utilizavam a televisão como instrumental pedagógico. O uso da TV dentro do EAD convencional com sinal aberto é geralmente formatado como um sistema de via única, no qual não há interação entre os participantes, já as IES têm optado por uma variação deste sistema, que permite a interação dos envolvidos por meio de uma outra tecnologia auxiliar, como o telefone e a Internet (Chat). Desta forma os alunos podem enviar em tempo real suas dúvidas e comentários para os professores que estão ministrando as aulas, esta possibilidade tornam as aulas mais produtivas, pois os assuntos nelas abordados não ficam circunscritos ao material elaborado pelos professores. A videoconferência é outro recurso de imagem utilizado no EAD, seu uso tem crescido nos últimos anos e já se equipara ao da TV, segundo a ABRAED em 2005 o número de instituições que dispunham deste instrumento era de 25, ou 25,5% do total. Por se tratar de uma forma de comunicação de via dupla (bidirecional) que permite a interação entre os participantes em salas distantes, desde que nelas haja equipamentos como câmeras, monitores, microfones, etc., que possibilitem tal conexão (SANTOS & RODRIGUES, 1999, p. 14), a videoconferência é um meio tão ou mais atrativo para os alunos quanto a televisão. Somente a concepção de que o professor pode ver o aluno quando este faz uma interação, reveste a videoconferência de um apelo didático semelhante ao existente no ensino presencial. Mas ela possui algumas limitações, como a TV, o custo da implantação de um amplo sistema de videoconferência é elevado, outro fator limitador é a necessidade de uma boa conexão para que o sinal seja transmitido com qualidade. Outros meios de imagem empregados no EAD, como o vídeo, o DVD e o CD-ROM, são mais baratos, e por esta razão, mais utilizados. No ano de 2005, eram 42 instituições que disponibilizavam as aulas em CD-ROM, 41 em vídeo e 27 as que o faziam por meio do DVD (ABRAED, 2006, p. 78). O material nestes casos é enviado para os alunos pelo correio, por esta razão são uma forma de distribuição de conteúdo mais lenta que a TV e a videoconferência, contudo eles permitem uma maior flexibilidade aos alunos, que podem assistir às aulas nos horários e nos lugares que lhes forem mais oportunos. Referências ANUÁRIO BRASILEIRO ESTATÍSTICO DE EDUCAÇÃO ABERTA E A DISTÂNCIA 2006, 1ª. ed.,São Paulo: Instituto Monitor, 2006. . Disponível em: . Acesso em: 10 out. 2007. SANTOS, E. T.; RODRIGUES, M.. Educação a Distância: Conceitos, Tecnologias, Constatações, Presunções e Recomendações. São Paulo. EPUSP, 1999.

O Universo da Educação a Distância no Brasil

2009-05-17T13:07:00.003-03:00

No Seminário Internacional da Universidade no Século XXI, realizado em novembro de 2003 em Brasília (DF), foram elencadas algumas diretrizes para uma nova Universidade, dentre elas destaco a seguinte, “Utilizar a tecnologia, redes de informação, dados digitalizados e educação distância como meios facilitadores da transmissão, difusão e acesso ao conhecimento”, trata-se de um objetivo que viria a nortear as ações futuras das Instituições de Ensino Superior (IES) no país. Naquele momento, os números do EAD na graduação não eram maiores do que os da educação de jovens e adultos nos níveis fundamental e médio no EAD, mas este quadro estava prestes a ser alterado. Segundo o Anuário Brasileiro Estatístico de Educação Aberta e a Distância (ABRAEAD), no ano de 2004 eram 166 Instituições autorizadas ou credenciadas pelo Ministério da Educação (MEC) para a prática do EAD oferecendo um total de 382 cursos de graduação ou pós-graduação. Em 2005, seriam 217 Instituições e um total de 467 cursos, contando com 300.826 alunos, um número expressivo, porém ainda muito distante de suprir a atual demanda existente em nossa nação. Segundo dados do IBGE (2006), no Brasil existem 5,88 milhões de pessoas matriculadas no ensino superior, se comparamos este número com a estimativa do total da população brasileira em 2007, algo em torno de 188 milhões, veremos que aproximadamente 3,1% da população está matriculada em um curso superior atualmente, nos Estados Unidos esta taxa é de 5,8%[1], 17,5 milhões em uma população de 300 milhões (estimativa 2007). Para que nosso país atinja um índice semelhante, teríamos de aumentar nosso número de matriculados para 10,9 milhões, um montante elevado, que para ser atingido demanda um planejamento detalhado e um investimento na área da educação que atualmente o Estado brasileiro não possui. A criação de novas Faculdades e Universidades, a ampliação de vagas nas já existentes, requer um processo social e político demorado, mas nosso déficit educacional é presente. Dentro deste cenário de urgência que vive a educação no Brasil o EAD pode servir como um grande instrumento para a democratização do ensino superior, e seu valor já pode ser mensurado atualmente. Levando-se em conta todos os níveis de ensino, no ano de 2004 haviam 309.957 alunos matriculados no sistema de EAD nacional, em 2005 este número era de 504.204, um crescimento de 62%, já em 2006 ele passou a 778.458 alunos, aumento de 54% em relação a 2005 (ABRAEAD, 2005 e 2006). Este crescimento é uma evidência de que existe no país um enorme contingente de pessoas atrás de qualificação profissional, esta população deseja cursar um curso superior, mas encontra diversas barreiras para concretizar seu objetivo. A ausência de uma IES próxima à residência e os custos financeiros relacionados com os cursos são comumente apontados como grandes empecilhos para o ingresso dos indivíduos no ensino superior. O EAD possui um grande potencial de crescimento no país justamente por estes dois fatores, ele propicia que sejam instalados núcleos de formação até mesmo em regiões remotas e o custo financeiro dos cursos ofertados regularmente são mais baixos que os verificados no ensino presencial. Estas duas potencialidades do EAD somente são possíveis em razão da utilização das tecnologias de informação e comunicação (TIC) hoje existentes.

Nota [1] Dado obtido por meio de cruzamento de informações obtidas no site: http://www.embaixadaamericana.org.br/

Entendendo a Educação a Distância

2009-04-14T12:41:00.006-03:00

Uma conceituação bem simples e prática do que é Educação a Distância (EaD) é a utilizada pela Associação Brasileira de Educação a Distância (ABED), que a considera uma “modalidade de educação em que as atividades de ensino-aprendizagem são desenvolvidas majotitariamente (e em um bom número de casos exclusivamente) sem que alunos e professores estejam presentes no mesmo lugar à mesma hora”. A execução deste processo de aprendizagem ocorre regularmente com a mediação de algum tipo de tecnologia, tanto que, atualmente podemos dividir este desenvolvimento da EaD em cinco gerações, a maior parte delas identificadas com o emprego de um meio tecnológico particular. A 1ª geração iniciada com o emprego da correspondência para a EaD (1880); a 2ª geração marcada pelo surgimento do rádio e da televisão (1921/1934); na 3ª geração começaram a ser ofertados os primeiros cursos superiores em EaD, com o surgimento das “Universidades Abertas” (1970); na década seguinte se desenvolveu a 4ª geração, com o emprego dos recursos de teleconferência na EaD (1980); e a 5ª geração com o incremento da rede mundial de computadores, a Internet (1995) (MOORE & KEARSLEY in NOGUEIRA FILHO, 2007). O estabelecimento desta divisão em gerações serve para analisar em que estágio se encontra a EaD em determinados países, e não indica que uma geração tenha se desenvolvido independentemente da outra. Isto porque os meios de comunicação identificados em cada geração foram todos incorporados à prática da EaD, coexistindo e sendo empregados simultaneamente. Um exemplo disto é que, o material impresso enviado por meio de correspondência aos alunos é ainda hoje no Brasil a principal mídia utilizada pelas Instituições de EaD (ABRAEAD, 2006, p. 77). Um sistema de EaD é constituído por dois grupos distintos de componentes, um que pode ser caracterizado como “pessoal” (aluno, professor, tutor/facilitador, monitor, suporte técnico, suporte administrativo, administradores), e outro como “instrumental” (conteúdo didático, sistema de suporte ao material didático, sistema de gerenciamento de aprendizagem, mídia) (interpretação da classificação feita por SANTOS & RODRIGUES, 1999, págs. 3-5). Para que a EaD seja eficiente no seu propósito de formar o conhecimento dos indivíduos, as Instituições a ela dedicadas precisam encontrar um equilíbrio entre estes dois grupos. As modalidades dos cursos na EaD podem ser divididas quanto à sua sincronicidade, na qual, sempre é levado em conta os mecanismos de comunicação por eles adotados. Quando há interação em tempo real entre professores/monitores e alunos, os cursos são considerados síncronos; nos casos em que a comunicação entre eles é feita com um intervalo de tempo, os cursos são considerados assíncronos. Ocorre que, a maioria dos cursos utiliza um “mix” de recursos tecnológicos para realizar sua interação com os alunos, por esta razão os cursos ainda podem ser caracterizados como semi-síncrono ou semi-assíncrono, dependendo do tipo de tecnologia predominante. Os principais recursos síncronos são o bate-papo (Chat), a videoconferência, o quadro-branco, o controle remoto, a Internet phone; já os serviços assíncronos mais utilizados são o correio eletrônico (e-mail), as listas de discussão na web e os vídeos sob demanda (SANTOS & RODRIGUES, 1999, p. 10). Os cursos também se diferenciam quanto à assistência, ou seja, se há ou não uma pessoa para supervisionar os trabalhos dos alunos, podendo ser do tipo “assistido”, quando há a presença de um tutor/facilitador junto aos discentes, e “desassistido”, em que não existe tal acompanhamento. Referências Anuário Brasileiro Estatísitco de Educação Aberta e a Distância 2006. 1ª. ed., São Paulo: Instituto Monitor, 2006. MOORE, M. G.; KEARSLEY, G. Educação a Distância Uma Visão Integrada. In: NOGUEIRA FILHO, V. Plataformas Tecnológicas e Conteúdos Programáticos. 1º Simpósio Nacional de Ensino a Distância da Câmara dos Deputados, Brasília, 2007. SANTOS, E. T.; RODRIGUES, M. Educação a Distância: Conceitos, Tecnologias, Constatações, Presunções e Recomendações. São Paulo. EPUSP, 1999.

O Advento de Novas Formas de Gestão de Políticas Públicas no Brasil

2009-03-10T18:49:00.007-03:00

Diante das exigências do mundo contemporâneo as administrações públicas municipais têm procurado adaptar-se, adotando novos modelos de organização, e diferentes práticas de gestão de políticas públicas. Estas mudanças estão em consonância com as transformações pelas quais passou a organização do Estado brasileiro nas últimas duas décadas. O marco inicial desta transformação foi a promulgação de uma nova Constituição Federal em 1988, que tinha como objetivo reformular o aparato legal e institucional herdado da ditadura militar (1964-1985) e fundamentar o processo de redemocratização no país. Além da mudança de regime político, este momento de nossa história possibilitou também a emergência de novas formas de gestão, inseridas dentro de dois modelos principais, a democracia participativa e o gerencialismo (new public management). Estes modelos tinham como objetivo a solução da crise fiscal na qual se encontravam os diferentes níveis de governo, a superação do regime demasiadamente burocrático instaurado no país e a melhoria do desempenho da prestação de serviços (MARINI, 2003, p. 81). O aumento da participação popular na tomada de decisão pode ser verificado já no processo de construção da nova constituinte. Os setores mais organizados da sociedade civil, particularmente as organizações religiosas, contribuíram ativamente para que fossem incluídos no texto constitucional mecanismos de democracia direta como o plebiscito, a iniciativa popular de lei e o referendo (LYRA, 1999, p. 25). No âmbito municipal sugiram novos espaços e canais de participação popular, como os conselhos gestores de políticas públicas e o orçamento participativo. Este modelo democrático-participativo estimula a organização da sociedade ao permitir que os cidadãos possam influenciar no processo de formulação e implementação de políticas públicas. Ao aproximar a sociedade da organização estatal, a democracia participativa gera um maior comprometimento da população com os assuntos de ordem pública, um aumento do controle da sociedade sobre a atuação dos agentes estatais e conseqüentemente uma maior prestação de contas (accountability) à sociedade das atividades do setor público (FREY, 2007, p. 141). A gestão democrático-participativa está intimamente ligada ao ideário político de esquerda, no Brasil ela é utilizada pelos partidos políticos com esta orientação, em particular o Partido dos Trabalhadores (PT)[1]. O New Public Management[2] é influenciado pelas práticas administrativas do setor privado, basicamente consiste na adequação da gestão pública a métodos e processos utilizados pelas empresas. A experiência gerencial brasileira tem início em 1995 no primeiro mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso, com o “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado[3]”. No âmbito Federal as ações gerenciais foram voltadas para: “a revisão do marco legal (reforma constitucional e da legislação corrente), a proposição de uma nova arquitetura organizacional (agências reguladoras, executivas e organizações sociais), a adoção de instrumentos gerenciais inovadores (contratos de gestão, programas de inovação e de qualidade na administração pública) e a valorização do servidor (nova política de recursos humanos, fortalecimento de carreiras estratégicas, revisão da política de remuneração, realização de concursos públicos e intensificação da capacitação de funcionários, visando promover a mudança cultural)” (MARINI. 2002, p. 47). As reformas preconizadas na esfera Federal repercutiram nos Estados e nos municípios, primeiramente na área financeira com a adoção de novas regras de responsabilidade fiscal que além do aprimoramento da administração tributária e financeira institucional, fortalecia a consciência fiscal da sociedade, que passava a acompanhar mais atentamente a execução dos gastos públicos. O processo de Reforma Gerencial no Brasil ainda está em curso, sendo aprofundado principalmente no âmbito estadual e municipal (BRESSER-PEREIRA, 2007, p. 14). Nestas instâncias o gerencialismo se manifesta geralmente por meio de um planejamento estratégico dos objetivos estatais, da adoção de fórmulas de avaliação de desempenho e pela descentralização de serviços (terceirização). O advento de novas tecnologias de informação e comunicação a partir da década de 1980, principalmente a internet, permitiu um maior compartilhamento do conhecimento e das atividades. Paulatinamente a sociedade tem estabelecido um maior grau de articulação em forma de rede. A ponto dos diferentes setores sociais já não poderem ser encarados somente por uma perspectiva autônoma e estanque, dada a intensidade das relações que estabelecem entre si e o aprofundamento de sua interdependência. De forma análoga, o processo de gerenciamento municipal também amplia a instauração de redes, distribuindo as responsabilidades sobre uma política pública em diferentes áreas da estrutura estatal e estabelecendo parcerias com setores da sociedade civil, demandando uma maior interação entre estes atores. De acordo com Gilles Massardier (2007, p. 173-178) há três tipos de redes de políticas públicas, as “redes de projeto” que são estruturadas em torno de um objetivo específico, as “comunidades de políticas públicas” articuladas em torno de uma das grandes áreas de atuação do setor estatal (educação, saúde, segurança, planejamento, etc.), e as “comunidades epistêmicas” que se reúnem de acordo com os valores, idéias e técnicas compartilhadas por seus integrantes. Um dos benefícios da gestão em rede é a diminuição dos conflitos, já que a concepção por trás de sua formação é o compartilhamento das informações e a ação cooperativa, porém isto não elimina a existência de conflitos entre redes com objetivos e interesses antagônicos. As administrações municipais não contam com um modelo que garanta um maior grau de eficiência e governança diante de todas as situações enfrentadas na gestão de uma cidade. As demandas sociais são questões que adquirem diferentes configurações de uma localidade para outra, com variações até mesmo entre diferentes regiões de um município. Isto faz com que os gestores públicos utilizem métodos diferentes concomitantemente, o que permite uma resposta direcionada para cada demanda particular, potencialmente melhorando a qualidade dos resultados obtidos.

Referências

BRESSER-PEREIRA, L. C.. Burocracia do estado e Reforma Gerencial. Revista do Serviço Público, número comemorativo dos 50 anos, 2007.
FREY, K.. Governança urbana e participação pública. RAC. Revista de Administração Contemporânea, v. 1, p. 136-150, 2007. LYRA, R. P.. As Vicissitudes da Democracia Participativa no Brasil. Revista de Informação Legislativa, Brasília, v. 141, p. 23-38, 1999.
MARINI, Caio. O Contexto Contemporâneo da Administração Pública na América Latina. Revista do Serviço Público, v. 53, n. 4, p. 31-51, 2002.
MARINI, Caio (Org.). Gestão Pública: o debate contemporâneo. Salvador: Fundação Luis Eduardo Magalhães, 2003.
MASSARDIER, G.. Redes de Política Pública. In: Políticas Públicas (Col.). Brasília: ENAP, v. 2, p. 161-186, 2007.

Notas

[1] O PT freqüentemente utiliza práticas democrático-participativas ao assumir a prefeitura de uma cidade, como no caso de Porto Alegre, Belo Horizonte e Santos. [2] O modelo gerencial é identificado na política brasileira com as propostas do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e do Democratas (DEM – antigo Partido da Frente Liberal, PFL). [3] O processo de Reforma do Estado foi antecedido por um plano de estabilização econômica (Plano Real) iniciado em 1994, ainda sob o governo de Itamar Franco, e tendo Fernando Henrique Cardoso como titular do Ministério da Fazenda. O sucesso do Plano foi fundamental para a eleição de Fernando Henrique para a Presidência, e as políticas de reforma formuladas em sua gestão.

A Precarização da Questão Social Local no Brasil

2009-01-09T16:26:00.005-02:00

Os grandes fenômenos socioeconômicos como a industrialização, a urbanização e a globalização não estão restritos a uma localidade, região ou mesmo nação, são processos que ultrapassam as barreiras territoriais e políticas, e que podem ser observados em um conjunto amplo e heterogêneo de lugares em diferentes períodos de tempo. Diante deles os atores locais possuem pouca margem de ação, não tendo os meios necessários para influenciar decisivamente a trajetória de seu desenvolvimento. Por outro lado, muitos dos reflexos destes grandes fenômenos se manifestam no âmbito local, e são passíveis da ação dos administradores e demais atores locais. A parcela da população mais fragilizada economicamente é aquela que sofre de maneira mais contundente os efeitos dos grandes fenômenos socioeconômicos. Um exemplo disto é o desenvolvimento das cidades brasileiras e o crescimento do PIB nacional verificado após 1950, que não foram acompanhados por uma melhor distribuição de renda entre a sociedade (MARICATO, 2000), representando um agravamento da questão social em diferentes áreas. Em relação à habitação e as condições de acesso aos serviços públicos, cada habitante de uma cidade é um demandante de moradia e serviços, os processos migratórios e o crescimento populacional registrado na segunda metade do século passado no Brasil, ampliaram estas demandas nas cidades. O ritmo destes processos em paralelo ao da urbanização “acarretou uma expansão periférica e precária das cidades” (SCHEID, 2007, p. 1398). A precariedade das habitações, notabilizada pelas subhabitações e o processo de favelização, e sua incidência principalmente nas periferias urbanas é ainda motivada pelo alto valor dos imóveis, incompatível com a baixa renda de grandes segmentos da sociedade. Gradativamente este cenário tem melhorado, em função de novas políticas habitacionais estatais, aumento do volume e da qualidade das novas construções e pela melhoria da infra-estrutura urbana das cidades. Porém esta melhoria é relativa, tendo em vista que ainda persiste uma notória desigualdade de condições entre diferentes grupos sociais e entre as regiões de uma mesma cidade (MORAIS, 2002, p. 110). A questão da desigualdade permeia o estrato social brasileiro e é mais evidente no meio urbano, as melhorias do sistema de abastecimento de água e eletricidade, do sistema saneamento, do atendimento de saúde e educação, entre outros serviços públicos não atende de maneira equânime os cidadãos de bairros pobre e ricos. As oportunidades de trabalho e emprego também são distribuídas desproporcionalmente entre a população, as diferenças de condições de ensino entre os cidadãos, favorecem a inserção daqueles que possuem melhor acesso à capacitação educacional e profissional. O mercado de trabalho no Brasil passou por uma reorganização nas últimas três décadas. Foi abandonado um modelo amparado ainda nos conceitos do fordismo, com atividades em tempo fixo, categorias, estáveis e padronizadas, e com uma divisão do trabalho altamente hierarquizada, e assumido outro modelo, considerado na literatura como um “regime de risco”, com atividades mais flexíveis, diminuição dos postos de comando e categorias mais heterogêneas. (GUIMARÃES, 2004, p. 18). Neste modelo o trabalhador age como um empreendedor autônomo assumindo todo o risco de seu sucesso profissional, sendo responsável por sua qualificação e carreira, neste novo contexto as condições iniciais de preparação para o mercado de trabalho, são ainda mais determinantes para o sucesso de inserção profissional. Estes novos formatos de trabalho possibilitados pelo “regime de risco” se caracterizam então por uma elevada vulnerabilidade, pois implicam na, “insegurança da relação de trabalho e na percepção da renda; a ausência muitas vezes de qualquer regulamentação laboral e de proteção social, especialmente contra demissões e acidentes de trabalho; o uso flexível do trabalho (horas e múltiplas funções); e freqüentemente menores salários, principalmente para os menos qualificados” (CACCIAMALI, 2000, p. 164). Os trabalhadores com baixa qualificação quando não estão empregados em condições precárias, engrossam as estatísticas de desemprego ou são impelidos a atividades de trabalho informais, não contando com os benefícios e proteções trabalhistas expressos na legislação. Nas seis regiões metropolitanas tomadas como referência pelo IPEA para o estudo do mercado de trabalho no país,[1] o número de pessoas desocupadas ou trabalhando informalmente no ano de 2007 foi maior que o de trabalhadores registrados. Naquele ano a taxa de desemprego total registrada foi de 16,63 % da população economicamente ativa, já a porcentagem de trabalhadores com emprego informal[2] no mesmo ano foi de 39,8% (IPEA, 2008), um total de 56,43% desta população. Não há dados segmentados do índice de informalidade, portanto o valor mensurado pode englobar desde o ambulante ao consultor empresarial, que possuem demandas distintas junto ao poder público. Levando-se em conta a estratificação social do país, é possível considerar que a grande maioria dos trabalhadores informais desempenha funções com baixo rendimento, porventura em condições precárias e insalubres. Apesar de esta realidade ser mais evidente nas regiões metropolitanas (RAMOS, 2002), ela não é uma situação exclusiva dos grandes centros, cidades de diferentes tamanhos e regiões enfrentam o mesmo problema, o que torna a questão do mercado de trabalho um assunto preocupante para os administradores municipais. Esta grande porcentagem de pessoas desocupadas ou na informalidade se reflete sobre os serviços públicos municipais, ampliando sua demanda. São cidadãos que geralmente dependem dos serviços de assistência estatais para que consigam manter um padrão de vida satisfatório para si e suas famílias. Mesmo que não estejam contribuindo com a produção ou a arrecadação municipal, não podem deixar de serem atendidos em suas necessidades básicas. Apesar dos municípios serem afetados diretamente pelos problemas existentes no mercado de trabalho, sua atuação sobre esta questão é limitada por impedimentos legais, institucionais e financeiros, é importante que este quadro se modifique. Para que os governos locais possam ampliar sua capacidade de ação sobre os problemas relacionados com o trabalho, os governos estaduais e o governo federal precisam atuar em parceria com os governos municipais, delegando responsabilidades e repassando uma quantia maior dos tributos por eles arrecadados sobre as atividades produtivas exercida nos municípios. A condição vivenciada pelos cidadãos no mercado de trabalho possui relação direta com sua situação econômica, que refletirá ainda sobre sua acessibilidade aos serviços de saúde (TRAVASSOS et al, 2000) e educação (HADDAD & GRACIANO, 2003). Os indivíduos que pertencem aos estratos mais baixos da estrutura social não possuem recursos para buscar estes serviços no sistema privado, dependendo da oferta da rede pública e dos serviços subsidiados pelo estado. Ocorre que a rede pública de saúde e educação no Brasil é precária, não dispondo de vagas suficientes para atender a demanda e salvo devidas exceções, não oferece um serviço de qualidade. Isto é agravado por uma desproporcionalidade na distribuição geográfica da rede de serviços médicos e educacionais no país. Ao analisar as disparidades na oferta e consumo dos serviços de saúde entre as regiões Nordeste e Sudeste nos anos 1989 e 1996/1997, Cláudia Travassos (2000) identifica que, apesar de ter ocorrido uma melhora entre os anos estudados em favor da região Nordeste, esta permanece apresentando um desempenho inferior ao Sudeste. Embora nos últimos anos os índices educacionais nacionais também tenham se modificado positivamente, a mesma disparidade regional verificada na saúde se repete na educação. Levando-se em conta a evasão e a repetência a taxa média brasileira é 19,5%, já nas regiões Norte e Nordeste esta porcentagem sobe para 27,3% e 27,5% respectivamente (HADDAD & GRACIANO, 2003, p.180). A precariedade e a desproporcionalidade geográfica dos serviços de saúde e educação precisam ser enfrentadas pelas administrações locais, tendo em vista que, atualmente grande parte de suas ações está sob a tutela dos municípios. Até o início da década de 1990 estas duas áreas eram de atribuição predominante dos Estados e da União, com a implementação de reformas administrativas de viés gerencial pelo governo federal[3], foi adotada uma política de descentralização que delegou aos municípios grande parte da responsabilidade pela gestão das áreas de saúde, educação, assistência social, e em menor escala, habitação e saneamento básico (ARRETCHE, 1999). Estas são áreas que tradicionalmente compõem uma abordagem clássica da questão social, mas com as mudanças vivenciadas pelas cidades brasileiras decorrentes dos fenômenos estruturais ocorridos na última metade do século XX, elas passaram a dividir a atenção dos governos locais com temas como o meio-ambiente, a mobilidade, a segurança e a identidade cultural. Estas questões se agravam com o aumento da densidade populacional das aglomerações urbanas, se por um lado para os micros e pequenos municípios estes não são temas relevantes, nas médias e grandes cidades eles estão no centro do debate público. Nestes centros a expansão urbana geralmente ocorreu de forma desordenada, muitas vezes sobre áreas de proteção ambiental, de mananciais, de bacias hidrográficas, encostas de morros ou fundos de vale, causando a poluição e a degradação dos ecossistemas, expondo a população ali residente a riscos ambientais e a danos a sua saúde (JACOBI, 2005, p. 4). Estas ocupações ocorrem à revelia das diretrizes para o uso do solo estabelecidas pelos municípios, em conseqüência, geralmente estas áreas não costumam contar um atendimento eficaz de transporte público, que assegure a acessibilidade das populações ali localizadas às opções de lazer, trabalho e demais serviços públicos e privados existente nas cidades. As relações entre o uso do solo e o transporte nas cidades são determinantes para a mensuração do nível de mobilidade urbana existente nas cidades (CAMPOS & RAMOS, 2005), ao ocuparem regiões periféricas e com um serviço de transporte público limitado, os indivíduos têm seu direito de ir e vir cerceado, limitando sua circulação às redondezas de sua moradia, que em geral não corresponde à demanda por bens e serviços públicos e privados daquela população. Nas últimas décadas um problema que cresce vertiginosamente nas cidades brasileiras, em particular nos médios e grandes centros, é o fenômeno da violência urbana. Suas causas são atribuídas a vários fatores, expectativa de consumo frustradas, legislação permissiva, sistema penal deficiente, corrupção institucionalizada, corrosão dos valores morais, entre outros. Ele se manifesta por meio de assassinatos, roubos, seqüestros, tráfico de drogas e armas, que repercutem de uma forma ou de outra sobre toda a sociedade brasileira (VELHO, 2000). Pela norma constitucional[4] a segurança pública é um dever do Estado, sendo exercida de forma desproporcional entre os seus diferentes níveis de poder. No Brasil a gestão da segurança pública é centralizada pela União e os Estados, restando aos municípios somente a formação de guardas municipais para a proteção de seus bens, serviços e instalações. Há no congresso nacional algumas propostas de emenda constitucional que pretendem redefinir o sistema, implantando um modelo municipalizado de segurança pública (DE SOUZA, 2000). A municipalização da segurança pública teria como potenciais efeitos positivos, um maior controle recíproco entre a polícia e a sociedade local, e uma maior colaboração da população com a Instituição policial. Porém, ela pode trazer alguns problemas, como o desvio de emprego das atividades policiais pelo poder municipal, um aumento significativo dos gastos do município, além de não garantir a eliminação de vícios já enraizados nas polícias civis e militares. É certo que com o agravamento da criminalidade nas cidades brasileiras, as gestões municipais precisam ampliar sua participação no enfrentamento do problema, possivelmente com ações de inteligência que possam subsidiar as ações de força das polícias federais, civis e militares. Os fenômenos urbanos recentes e as transformações sociais deles derivadas, são também percebidos na dimensão cultural. A identidade que os cidadãos tinham com a cidade onde moravam se modificou a partir dos anos 1960, com a intensificação da industrialização, do adensamento demográfico e da urbanização, houve uma ruptura morfológica da cidade, seja pela modificação da forma e dimensão das construções como pela função dada aos espaços públicos. A cidade que antes afirmava e refletia uma identidade brasileira composta pela miscigenação de brancos (europeus), negros (africanos) e índios (nativos),e que propiciava a interação social, passou incorporar elementos urbanísticos modernos formulados no exterior, o caso exemplar desta ruptura é a construção de Brasília (KOHLSDORF, 2004). Esta nova configuração do espaço citadino acarretou o isolamento de muitas áreas da cidade, na medida em que propunham espaços públicos demasiadamente amplos e vias de trânsito que favorecessem o alto tráfego de automóveis, que entre outras proposições, contribuíram para a descaracterização cultural de muitos centros urbanos. Paradoxalmente, este cenário tem sido amenizado com o incremento da internacionalização do Brasil nas últimas duas décadas. A migração interna e mais recentemente a Globalização favorecem a formação de cidades multiculturais nas quais as culturas locais interagem com outras externas, criando um ambiente de pluralidade com uma tendência de homogeneização cultural, na medida em que diluem as características próprias de uma localidade em uma babel de individualidades e expressões culturais diferentes. Como uma resposta a este processo, muitos indivíduos com tradições e valores semelhantes acabam se reunindo em comunidades com a intenção de perpetuar a cultura e a identidade local (GOMES, 2005). Esta resistência à homogeneidade cultural permite o surgimento de um novo significado para antigas tradições, que já não cumprem somente uma função subjetiva ou social local, mas passam a representar a identidade daquela localidade perante uma sociedade globalmente integrada. Ao incentivar e ajudar a preservar as manifestações culturais locais, o poder público está fortalecendo a imagem do município. Em um cenário de intensa competição entre cidades pelos investimentos privados, uma percepção positiva do município representa um diferencial positivo que favoreça a atração de investimentos externos para aquele local. A dinâmica dos macros fenômenos socioeconômicos implicam em efeitos diversos para as cidades, na maioria das vezes representam problemas para os quais os administradores públicos não as prepararam. Elas não podem ser encaradas como ambientes monolíticos, por fatores regionais ou internacionais elas estão em constante transformação, produzindo novos fatos e necessidades sucessivamente, um contexto que requer um gerenciamento arrojado e competente do poder público local. O emprego de técnicas de planejamento e gestão de políticas públicas para o enfrentamento destas questões permite que os governos municipais respondam com mais eficiência às demandas locais, e sejam melhor sucedidos no processo de construção do bem-estar da população.

Referências

ARRETCHE, Marta . Politicas Sociais no Brasil: Descentralização em um Estado Federativo. Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, v. 14, n. 40, p. 111-141, 1999. CACCIAMALI, M. C.. Globalização e processo de informalidade. Economia e Sociedade (UNICAMP), IE - UNICAMP, São Paulo, v. 2000, n. julho, p. 153-175, 2000. CAMPOS, Vania Barcellos Gouvea ; RAMOS, R. A. R. . Proposta de Indicadores de Mobilidade Sustentável Relacionando Transporte e Uso do Solo. In: Congresso Luso-Brasileiro para Planejamento Urbano, Regional, Integrado e Sustentável, São Carlos. PLURIS, 2005. DE SOUZA, J. R. C. Municipalização da Segurança Pública – nota técnica. Consultoria Legislativa, Câmara dos Deputados, Brasília, 2000. GUIMARÃES, Sônia M. K.. Transformações na realidade do trabalho no Brasil e em Portugal . Sociologias, Porto Alegre, v. 12, p. 16-31, 2004. HADDAD, Sérgio; GRACIANO, Mariângela . Acesso à educação ainda não é universal no Brasil. In: Rede Social de Justiça e Direitos Humanos. (Org.). Direitos Humanos no Brasil 2003 - Relatório da Rede Social de Justiça e Direitos Humanos. São Paulo: Rede Social de Justiça e Direitos Humanos, p. 179-183, 2003. IPEA, Boletim Mercado de Trabalho: Conjuntura e Análise, nº 35, fevereiro de 2008. Disponível em: <>. JACOBI, Pedro Roberto. Cidade, Ambiente e Sustentabilidade. Postado em 24 de Novembro de 2005. Disponível em <>. KOHLSDORF, M. E.. Interação Social, Identidade Cultural e Espaço Urbano no Brasil: as Metamorfoses do Sec.XX. Paranoá (UnB), v. 1, p. 1-15, 2004. MARICATO, E.. Urbanismo na periferia do mundo globalizado: metrópoles brasileiras. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Fundação SEADE, v. 14, n. 4, p. 21-33, 2000. MORAIS, Maria P. Breve Diagnóstico sobre o Quadro Atual da Habitação no Brasil. In: Boletins IPEA, Políticas Sociais - acompanhamento e análise, nº 4, p. 109-118, 2002. RAMOS, L.. A Evolução da Informalidade no Brasil Metropolitano: 1991-2001. Mercado de Trabalho (Rio de Janeiro), IPEA, v. 19, p. 51-56, 2002. SCHEID, C. M.. O Impacto da Globalização na Elaboração de Políticas Públicas Urbanas: uma possibilidade de aproximar a cidade à cidadania. In: XVI Congresso Nacional do CONPEDI, Belo Horizonte-MG. Anais do XVI Congresso Nacional do CONPEDI, v. 1, p. 1390-1407, 2007. TRAVASSOS, C. M. R.; VIACAVA, Francisco; FERNANDES, C.; ALMEIDA, C.. Desigualdades Geográficas e Sociais na Utilização de Serviços de Saúde no Brasil. Ciência & Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 5, n. 1, p. 133-149, 2000. VELHO, G.. O Desafio da Violência. Estudos Avançados, São Paulo, v. 14, n. 39, p. 56-60, 2000.

Notas

[1] Para o levantamento sobre o desemprego foram utilizadas as regiões metropolitanas de São Paulo (SP), Distrito Federal (DF), Porto Alegre (RS), Recife (PE), Salvador (BA) e Belo Horizonte (MG). No caso dos dados sobre a informalidade o Distrito Federal foi substituído pelo Rio de Janeiro (RJ). [2] A informalidade aferida nesta pesquisa se refere a indivíduos empregados sem carteira assinada (20,4%) e os empregados por conta própria (19,4%). [3] As reformas administrativas foram também adotadas pelos estados, porém de forma diversa quanto à sua abrangência e intensidade. Exemplificando, no Estado do Paraná todo o ensino fundamental foi municipalizado, enquanto que em outros Estados (São Paulo, Ceará, Santa Catarina) que também passavam por este processo a educação básica não passou totalmente a ser uma atribuição dos municípios. [4] Art. 144 da Constituição Federal.

Dinâmica Urbana no Brasil Recente

2008-12-16T01:32:00.012-02:00

Uma pessoa atenta que visitou uma cidade e volta àquela mesma localidade depois de alguns anos, poderá perceber diversas mudanças, estas diferenças podem ser visíveis na fachada das casas, na pavimentação das ruas, na manutenção das áreas verdes, na organização do comércio, entre outros detalhes. Estas são alterações fáceis de identificar porque são aparentes, porém existem outras mudanças que certamente ocorreram no mesmo período e são mais difíceis de observar por não estarem ao alcance dos olhos. Estas transformações ocorrem no macro ambiente citadino, na economia, na sociedade e na administração pública da cidade, porventura perceptíveis aos olhares mais apurados, mas somente passíveis de real constatação mediante uma observação aprofundada, propiciada pelo estudo da questão. No último século as cidades brasileiras em geral sofreram grandes transformações, primeiramente houve um intenso e duradouro processo migratório do campo para as cidades, principalmente para os grandes centros e regiões desenvolvidas ou com grande potencial de crescimento (ABRAMOVAY & CAMARANO, 1998). Esta migração por um lado foi impulsionada pela mecanização das atividades rurais o que diminuiu a oferta de postos de trabalho no campo, e por outro, pelo aumento da demanda por mão-de-obra nas cidades em virtude do incremento do setor industrial e mais recentemente pela ampliação do setor de serviços. Estes fatores contribuíram para a ocorrência de dois outros fenômenos nas cidades, o crescimento demográfico[1] e a urbanização acelerada. Na tabela abaixo pode-se visualizar como este movimento repercutiu sobre a população urbana e rural, no período entre 1960 e 1980 a taxa de habitantes das cidades brasileiras cresceu 4,8 em média, ao passo que no campo este crescimento foi de apenas 0,6, ainda impulsionado por uma alta taxa de crescimento da população total. Entre 1980 e 2000 a taxa de crescimento populacional nacional diminui seu ritmo de crescimento, neste período o campo passa a registrar valores negativos para o incremento de sua população. Nas cidades o aumento populacional também sofre uma diminuição, mas suas taxas ainda são positivas.

A expansão do número de habitantes das cidades implicou em um processo de urbanização acelerado, medindo este fenômeno por meio do grau de urbanização[2], observa-se que em 1950 a taxa de urbanização no Brasil era de 36%, em 2000 esta porcentagem já somava 80%. Um crescimento anual médio de 4,7%, multiplicando 7,33 vezes a população urbana no país na segunda metade do século XX. A expansão urbana nacional entre 1970 e 2000 foi mais intensa nas cidades com população entre 100 e 500 mil habitantes e nos centro urbanos com mais de meio milhão de pessoas. Como mostra a figura abaixo, houve um grande acréscimo de cidades deste porte na geografia urbana brasileira, em 1970 eram 71 cidades destas dimensões no país, em 2000 as cidades com população entre cem mil e 1 milhão de pessoas já somavam 190, no mesmo período as metrópoles com mais de 1 milhão de habitantes passaram de 5 para 13. Estes números demonstram a expressiva expansão urbana pela qual o Brasil passou nas últimas décadas, um crescimento que apesar de ser elevado, não foi contínuo, nem homogêneo entre as diferentes cidades e regiões. A partir da década de 1980 as cidades com mais de 500 mil habitantes sofrem uma relativa desaceleração do crescimento de sua população urbana, já as localidades que possuem 100 a 500 mil habitantes mantém o ritmo de crescimento (BRITO, 2001; MARICATO, 2000). A desconcentração populacional recente das cidades com mais de meio milhão de habitantes, particularmente das grandes metrópoles, está relacionado com a formação das regiões metropolitanas a partir da década de 1970. O fluxo migratório que anteriormente era voltado para as cidades centrais passou a ser distribuído também para as cidades periféricas, a alta taxa de ocupação do solo e a subseqüente elevação do preço dos imóveis nos núcleos metropolitanos, favoreceram esta reorientação. Entre 1991 e 1996 nas 12 principais regiões metropolitanas do país as cidades centrais registraram um crescimento de 3,1% enquanto as localidades periféricas a elas cresceram a uma taxa de 14,7% em média (MARICATO, 2000, p. 25). Desde a década de 1970 até o presente as regiões metropolitanas têm mantido certa estabilidade em relação à sua participação na distribuição geográfica da população nacional, concentrando 1/3 dela. As projeções feitas no início da implantação destas aglomerações político-territoriais apontavam uma participação maior, contudo a recessão econômica dos anos 1980 e a queda no nível de fecundidade limitaram este desenvolvimento. Mesmo que o crescimento das regiões metropolitanas esteja abaixo do existente no conjunto da população urbana, ele ainda é superior ao incremento da população total do país (BRITO, 2001, p. 8s). Os grandes centros metropolitanos enfrentaram ainda a concorrência de outros dois fatores, a colonização das regiões centro-oeste e norte e uma maior distribuição regional dos investimentos industriais. Apesar do Estado de São Paulo ter mantido a hegemonia como principal destino da população migrante, a expansão das fronteiras agrícolas e minerais nos estados das regiões centro-oeste e norte a partir da década de 1960, acarretou um fluxo significativo de migrantes para seu território, particularmente de pessoas oriundas dos Estados do Sul (BRITO; GARCIA; MARQUES, 2004). Este movimento teve o patrocínio de políticas de colonização regional do governo federal, que visavam incrementar o desenvolvimento econômico daquelas regiões e desta forma atrair um maior número de pessoas. Dois marcos deste processo foi a construção de Brasília (1960) e a implantação da Zona Franca de Manaus (1967), estas entre outras iniciativas governamentais significaram o início de um consistente processo de crescimento das cidades do centro-oeste e norte. Aliado à colonização destas regiões o espraiamento industrial existente nas últimas duas décadas cooperou para a estabilidade da taxa de urbanização das principais regiões metropolitanas. A participação na produção industrial nacional do Estado de São Paulo e da região metropolitana da capital paulista em 1970 era de 58% e 44%, respectivamente, em 1990 estes valores haviam diminuído para 49% e 26% (DINIZ, 1995, p. 6). O decréscimo da participação paulistana na produção industrial brasileira foi acompanhado de uma distribuição dos investimentos industriais em outras localidades. Outras metrópoles, cidades de porte médio e mesmo pequenos municípios, se tornaram o destino de novas plantas industriais. Além das ações estatais já mencionadas, este processo de desconcentração produtiva é incentivado pela busca de recursos naturais, por uma melhora paulatina da infra-estrutura, pela formação de arranjos produtivos locais, pelo desenvolvimento do turismo e pela abertura da economia nacional aos investimentos internacionais. Esta reestruturação espacial das populações urbanas sofre influências não apenas de fenômenos internos, ela também é permeada pelos efeitos dos acontecimentos externos, potencializados pela inserção do Brasil no cenário internacional. A abertura do país a uma economia globalizada produz reflexos sociais, políticos e culturais, alterando as relações entre as diferentes regiões e cidades, imprimindo uma nova dinâmica à rede urbana nacional. Independente de seu tamanho, toda cidade participa de uma cadeia de produção global, seja “produzindo, distribuindo, ou apenas consumindo bens, serviços e informações que, crescentemente, circulam por intermédio da efetiva ação de corporações globais” (CORREA, 1999, p. 44). A globalização influenciou ainda a criação de novas localidades em regiões sem infra-estrutura, ao propiciar que grandes empresas industriais e de mineração planejassem núcleos de povoamento que prestassem suporte ao desenvolvimento de suas atividades. A incidência destes fenômenos nas cidades brasileiras não é uniforme, todas elas sofreram seus efeitos em maior ou menor escala, em alguns casos positivos, em outros, representando prejuízos e ameaças ao bem-estar das populações locais. O cenário dinâmico no qual estão inseridas as cidades brasileiras representa um grande desafio para os governos e a sociedade, demandando um esforço conjunto para seu enfrentamento.

Referências ABRAMOVAY, R.; CAMARANO, A. A.. Êxodo rural, envelhecimento e masculinização no Brasil: panorama dos últimos cinquenta anos. Revista Brasileira de Estudos da População, Brasília, v. 15, n. 2, p. 45-66, 1998. BRITO, F.. A urbanização Recente no Brasil e as Aglomerações Metropolitanas. In: XXIV IUSSP General Conference, Salvador. AnaisXXIV IUSSP General Conference, v. 1. p. 168-184, 2001. BRITO, F.; GARCIA, R. A. ; MARQUES, D. H. F. . As tendências recentes das migrações interestaduais e o padrão migratório. In: XIV encontro Nacional de Estudos Populacionais, Caxambu-MG. Anais do XIV encontro Nacional de Estudos Populacionais. v. 1, 2004. CARVALHO, J. A. M.. A dinâmica demográfica no Brasil: tendências recentes e perspectivas. Revista Brasileira de Estudos Populacionais, São Paulo, v. 1, p. 05-23, 1997. CORREA, R. L. A.. Globalização e Reestruturação da Rede Urbana - Uma Nota sobre as Pequenas Cidades. Território, Rio de Janeiro, v. 6, p. 43-53, 1999. DINIZ, C. C.. A Dinâmica Regional Recente da Economia Brasileira e suas Perspectivas. Textos para Discussão N° 375, IPEA, Rio de Janeiro, 1995. MARICATO, E.. Urbanismo na periferia do mundo globalizado: metrópoles brasileiras. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, Fundação SEADE, v. 14, n. 4, p. 21-33, 2000.

Notas [1] Grau de Urbanização é aferido levando-se em conta o número de habitantes residentes na cidade em relação ao número total da população de um município, seu cálculo pode ser definido utilizando a seguinte equação ((1 + ru)/(1 + rt)) - 1) * 100 (BRITO, 2001, p. 5). [2] Entre as décadas de 1940 e 1970 ocorreu uma forte expansão demográfica, o Brasil passou de uma população de 41 milhões de habitantes para 93 milhões, nas duas décadas seguintes esta tendência foi atenuada pela queda da fecundidade, atualmente há uma expectativa de que durante o século XXI o país alcance uma estabilidade populacional pouco abaixo dos 250 milhões de habitantes, a grande maioria deles vivendo em cidades (CARVALHO, 1997).

O Ciclo das Políticas Públicas ante Modelos de Gestão Específicos

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A abordagem das políticas públicas por meio de seu processo de construção e efetivação constitui uma forma de análise importante, pois a delimitação de diferentes fases proporciona a investigação “das constelações de poder, das redes políticas e sociais, e das práticas político-administrativas que se encontram em cada fase” (FREY, 2000, p. 226). A formulação de políticas públicas está diretamente ligada às demandas apresentadas pela sociedade, porém a simples existência de uma necessidade dos diversos segmentos civis e privados não implica necessariamente em uma ação de resposta por parte do poder público, ou que ela quando tomada, alcance bons resultados. A profusão de problemas sociais, econômicos e infra-estruturais existente, e a diversidade de modelos e práticas de gestão dificultam o estabelecimento de prioridades e a tomada de decisão. As demandas muitas vezes não são claras e objetivas, requerendo um processo de análise detalhado para que se chegue a uma definição acertada de que medida se deve tomar (SUBIRATS, 2007, p. 200). È importante levar em conta as diferentes variáveis que atuam sobre a questão, identificar os interesses envolvidos e quais as ações possíveis de serem adotadas. Como existem múltiplos problemas para a administração pública enfrentar, se faz necessário estabelecer sua relevância pública, de modo que sejam elencados os mais prioritários. Para que se chegue a uma agenda de trabalho, o gestor público pode estabelecer alguns indicadores que o orientarão na direção das demandas mais urgentes. Podem ser consideradas evidências de sua relevância, se a demanda representar uma crise instaurada ou passível de se agravar no futuro, caso ela sobressaia como a principal causa ou conseqüência de um problema mais amplo, quando a demanda possuir forte apelo da opinião pública e cobertura dos meios de comunicação, se suas dimensões e efeitos nocivos crescerem paulatinamente, e quando atingem a imagem do poder público (Idem, p. 205s). Há ainda demandas que são inseridas na agenda institucional sem apresentarem alguns destes elementos, mas que se tornam objeto da ação estatal por pressão de setores organizados da sociedade (sejam eles, sociais, políticos ou econômicos). Além de assimilar e reagir a demandas já existentes, a administração pública pode incorporar temas que possuem pouca ou nenhuma pressão por parte da sociedade, quando constatar que tal questão pode se agravar no futuro (Ibidem, p. 208). Posteriormente à definição das demandas são formuladas as políticas públicas que visam sua solução. Não é recomendável adotar práticas pré-formuladas sem que haja uma avaliação da conveniência e eficácia de sua aplicação, as propostas que obtiverem sucesso na dissolução de um determinado problema podem levar a resultados insatisfatórios em outros casos. Mesmo que as situações pertençam à mesma área e possuam uma conjuntura análoga, as possíveis diferenças de intensidade e incidência das variáveis sobre o problema o tornam singular, de modo que é necessário elaborar uma proposta específica e direcionada a ele. Nos modelos Burocrático e Gerencial, regularmente os principais atores envolvidos neste processo são os burocratas e os políticos, com outros personagens figurando de forma secundária. Nos governos em que a democracia participativa é aplicada, os setores mais representativos da sociedade ganham importância e exercem um importante papel na defesa de suas demandas, De acordo com Maria da Glória Gohn: “A democracia participativa demanda um tipo de participação dos indivíduos e grupos sociais em termos qualitativos e não apenas quantitativos. Para isso ela tem de alcançar segmentos diferenciados que sejam representativos tanto das carências socioeconômicas e das demandas sociais como das áreas que precisam ser conservadas para que não se deteriorem” (GOHN, 2004, p. 61). A participação destes segmentos da sociedade, se expressa neste modelo de gestão em especial por meio dos conselhos gestores e pelas iniciativas de orçamento participativo. Nos governos cuja administração possui experiências consolidadas de gestão em forma de rede esta influência também ocorre mais intensamente que no modelo burocrático e gerencial, porém a mensuração de sua efetividade é problemática, tendo em vista que, neste modelo a atuação dos agentes externos ao Estado tende a não ser formal, com baixa delegação de competências a estes atores. Ao formular uma política pública os participantes do processo precisam coletar o máximo de informações sobre o problema, analisar qual a formato de política é mais indicado, projetar os custos de sua execução e estabelecer indicadores para seu monitoramento e avaliação. Estas, entre outras tarefas, podem fazer parte de um esforço coordenado de gestão, cujas principais expressões no âmbito municipal são o Planejamento Estratégico e o Plano Diretor (ULTRAMARI & REZENDE, 2008). Ambos são formulados não apenas por técnicos da área pública, mas também podem contar com a participação dos setores da sociedade civil. O Planejamento Estratégico é mais versátil, pois não há uma determinação legal de como ele deve ser formatado, o que já não ocorre com o plano diretor que segue as diretrizes do Estatuto das Cidades. Toda a proposta de ação pública formulada para que seja efetivada deve passar pela aprovação do Legislativo e do Executivo, culminando na sua formalização em Lei. Este é um ponto crucial no ciclo de gestão de uma política pública, pois muitas ações propostas em lei não são executadas da forma como foram concebidas, como conseqüência, deixam de atingir seu objetivo (FREY, 2000, p. 228), possivelmente gerando outros problemas para o setor público e a sociedade. Algumas das causas desta dissociação entre o que foi proposto e o que é implementado, são a debilidade das instituições, o desvio de função da política, a má utilização dos recursos, serviços contratados que foram executados parcialmente ou mesmo não foram prestados. Para Eugenio Lahera Parada (2007, p. 241), a vontade política dos líderes individuais e a participação da opinião pública, são importantes para que as dificuldades na execução de uma política sejam enfrentadas e superadas. Paralelo à iniciativa governamental e civil, a implementação de uma política pública ganha maior grau de efetividade se estiver atrelada a mecanismos de avaliação. Eles podem ser realizados em função de seu “timing (antes, durante ou depois da implementação da política ou programa), da posição do avaliador em relação ao objeto avaliado (interna, externa ou semi-independente) e da natureza do objeto avaliado (contexto, insumos, processos e resultados)” (COTTA, 2001, p. 91). Em se tratando de projetos de infra-estrutura pública, a avaliação é orientada basicamente para a observação do cumprimento do cronograma e a sua análise econômica, para que se possa mensurar sua eficiência. A avaliação de programas sociais é mais complexa, pois existem inúmeros fatores que incidem sobre os critérios utilizados como variáveis no processo de avaliação, fatores que muitas vezes fogem ao conhecimento e ao domínio do avaliador (COTTA, 1998, p. 111). Quando a avaliação indica que uma política pública atingiu satisfatoriamente seu objetivo um ciclo se fecha, caso o processo de avaliação demonstre que os propósitos de uma ação não foram atingidos ou que ela produziu efeitos não desejados, pode-se dar início a um novo ciclo de políticas públicas (FREY, 2000, p. 228s). A aplicação dos modelos e das teorias de Gestão de Políticas Públicas à realidade brasileira é problemática, sendo que seus conceitos e práticas foram formulados em países mais desenvolvidos institucional e economicamente que o Brasil. Em concordância com o que afirma Frey (2000, p. 215), as particularidades das nações em desenvolvimento requerem que haja uma adaptação do conteúdo das políticas públicas aos casos específicos dos países. No caso brasileiro, uma cultura política permissiva com a corrupção, um sistema judiciário moroso, a alta fragmentação social, o déficit infra-estrutural e as históricas carências sociais, são alguns dos fatores que limitam a capacidade de aplicação direta dos mecanismos de gestão pública, e precisam ser levados em conta em qualquer análise sobre o tema. É importante que as políticas públicas no Brasil contem com um tratamento multidisciplinar e holístico, que leve em consideração as diversas variáveis que incidem sobre a questão, resultando em um desenho de política diferenciado, próprio para o enfrentamento de cada problema. Este é uma tarefa que não pode ficar a cargo apenas dos atores estatais, a sociedade civil em suas diferentes expressões também é chamada a participar. O distanciamento que muitas vezes os burocratas e políticos possuem das demandas sociais pode significar a diminuição da eficiência e da aplicabilidade das propostas. A participação dos diferentes segmentos da sociedade ligados com cada questão não é uma garantia do êxito de uma política, mas é uma possibilidade de que ela esteja em consonância com as particularidades de uma determinada demanda. A aproximação da sociedade do poder público também gera efeitos positivos sobre o ambiente político e institucional, ampliando a democracia e consolidando suas instituições.

REFERÊNCIAS

COTTA, T. C. S.. Metodologias de avaliação de programas sociais: avaliação de resultados e de impacto. Revista do Serviço Público, Ano 49, n. 2, Brasília: ENAP, p. 105-126, 1998.
COTTA, T. C. S.. Avaliação Educacional e Políticas Públicas: a Experiência do Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica. Revista do Serviço Público, Ano 52, n.4, Brasília: ENAP, p. 89-112, 2001.
FREY, K.. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Publicas (IPEA), Brasília, v. 21, p. 211-259, 2000.
GOHN, M. G. M. . Os Conselhos Municipais e a Gestão Urbana. In: Luiz Cesar Ribeiro; Sergio Azevedo; Orlando Alves Santos Júnior. (Org.). Governança Democrática e Poder Local: a experiência dos conselhos municipais no Brasil. 1a ed. Rio de Janeiro: REVAN/FASE, v. 1, p. 57-93, 2004.
MASSARDIER, G.. Redes de Política Pública. In: Políticas Públicas (Col.). Brasília: ENAP, v. 2, p. 161-186, 2007.
PARADA, Eugenio Lahera. Implementación de las Políticas y Asesoría Presidencial. In: Políticas Públicas (Col.). Brasília: ENAP, v. 2, p. 239-261, 2007.
SUBIRATS, Joan. Definición del problema. Relevancia pública y formación de la agenda de actuación de los poderes públicos. In: Políticas Públicas (Col.). Brasília: ENAP, v. 1, p. 199-218, 2007.
ULTRAMARI, C.; REZENDE, D. A.. Planejamento Estratégico e Planos Diretores Municipais: referenciais e bases de aplicação. RAC. Revista de Administração Contemporânea, v. 12, p. 717-739, 2008.