Uma reforma do sistema político brasileiro é uma tarefa ampla e complexa, envolve e possui conseqüências também para a sociedade e a economia, não ficando restrita a questões próprias da arena política. A práxis cotidiana da política no país ocorre à parte do interesse e da participação da grande maioria da população, embora seus problemas tenham reflexos sobre toda ela.
Com a redemocratização o eleitor passou a conviver com um número elevado de agremiações partidárias, esta fragmentação acentuada possui duas principais conseqüências. Em primeiro lugar, a existência de muitos partidos com pouca ou sem nenhuma representatividade, em alguns casos estas legendas são utilizadas por seus líderes como instrumento de barganha eleitoral, oferecendo seu apoio a partidos de maior expressão em troca de benefícios pós-eleitorais, por exemplo, a possibilidade de nomeação para cargos em comissão. O segundo efeito se dá sobre o eleitorado, diante de uma grande diversidade de partidos e uma maior ainda de candidatos, o eleitor tem seu entendimento das regras eleitorais e da competitividade político-partidária comprometidos. A dificuldade em distinguir as propostas de um ou outro candidato, de avaliar quem poderia melhor representá-lo, desestimula seu comprometimento com o processo eleitoral e com o acompanhamento dos políticos no exercício de seu mandato. Além de gerar problemas para o eleitor, o grande número de partidos acarreta uma dificuldade institucional, a relação entre o Poder Executivo e o Legislativo Federal também é afetada. Com o multipartidarismo, os presidentes não conseguem formar facilmente uma base de apoio no Congresso, na busca deste objetivo os candidatos à Presidência da República vêem-se condicionados a estabelecerem coligações, que não apenas possam lhe garantir o sucesso eleitoral, mas também sejam capazes de lhes permitir uma maioria na Câmara e no Senado, e desta forma não terem seu governo comprometido ou obstruído por uma oposição parlamentar. Esta é a face pública do presidencialismo de coalizão e não apresenta maiores implicações, o problema está no que ocorre fora do conhecimento da população, nos acordos informais firmados entre partidos e candidatos, que implicam em loteamento de cargos na melhor das hipóteses ou em corrupção, na pior delas.
Como proposta para limitar a profusão de partidos, foi elaborada uma mudança na regra de coeficiente eleitoral. O índice para que um partido possa ter um deputado federal, que era de 1% do eleitorado nacional, na eleição geral de 2006 passaria a ser de 5%. Isto teria um grande impacto sobre o número de partidos representados na Câmara, das 17 legendas hoje representadas apenas 7 ou 8 conseguiriam atingir o quociente. Por meio desta medida o elevado número de legendas poderia ser reduzido paulatinamente, ocorrendo um movimento de concentração partidária, com a incorporação de alguns partidos por outros ou a criação de novas legendas, resultado da união de dois ou mais partidos. Se por um lado a adoção de uma cláusula de barreira de 5% limitaria o multipartidarismo, o outro reflexo da fragmentação partidária provavelmente não seria muito afetado, o presidencialismo de coalizão atual pouco seria modificado com esta mudança, ainda sendo necessária a aliança entre três ou mais partidos para se atingir a maioria na Câmara (257 deputados). Um aspecto a se destacar sobre a elevação do coeficiente eleitoral, é que ele não impossibilita somente as “legendas de aluguel” de existir, ela representa também um enorme obstáculo para partidos tradicionais de pequeno porte, mas que são legítimos representantes de parcelas minoritárias do eleitorado, que neste novo contexto podem não conseguir eleger seus candidatos.
A criação e a utilização de legendas para fins externos ao cenário eleitoral e político, podem ser contidas de outra forma, por meio de uma legislação partidária mais rígida. Não se trata de restringir o direito dos cidadãos de associar-se e formarem um partido, mas de regulamentar mais detalhadamente a conduta de seus representantes eleitos. Uma clara demonstração da fragilidade dos partidos diz respeito à possibilidade de um político migrar de uma agremiação para outra, sem justificativas, muitas vezes levado por interesses pessoais. Após a eleição um partido pode perder ou ganhar candidatos, conforme o arranjo partidário dentro das “regras” do presidencialismo de coalizão. Um partido que esteja dentro da base parlamentar de apoio a um governo, tende a sofrer um acréscimo em sua bancada e outro que se posicione na oposição veja sua posição enfraquecida. Neste caso a vontade do eleitor pode estar sendo desrespeitada, contribuindo mais uma vez para o descrédito das instituições eleitorais e políticas perante a população. Em face deste problema, estuda-se a adoção de regras que garantam uma maior fidelidade dos ocupantes de mandatos eletivos a seus partidos. Em geral propõem-se duas mudanças, adotar penalidades para o parlamentar que troca de legenda e alterar o prazo de filiação partidária, tais alterações poderiam ser levadas adiante. O executivo muitas vezes é favorecido pela troca de parlamentares, isto, aliado a um corporativismo legislativo, parecem ser as maiores razões para que regras estabelecendo um maior rigor quanto à disciplina partidária não sejam apreciadas pelo Congresso. Outra proposição que visa disciplinar a conduta dos parlamentares é a adoção da lista preordenada (fechada) para sua eleição. Neste caso os eleitores deixariam de votar na pessoa do candidato para depositarem seu voto no partido de sua escolha, desta forma o mandato não seria mais pessoal, passaria a pertencer à agremiação, esta possibilidade implicaria na perca do mandato para o deputado que tenha a intenção de mudar de partido. Esta medida certamente reduziria consideravelmente a migração partidária, mas por outro lado ela tende a tornar os parlamentares reféns das lideranças partidárias. Isto implicaria em uma nova demanda, a elaboração de uma legislação partidária mais específica, que priorize a democracia interna dos partidos e adote restrições à dominação das bancadas pelos "caciques" partidários.
Neste contexto de reforma, as normas das campanhas eleitorais também necessitam de revisão. O período eleitoral é o ponto de partida para alguns dos problemas aqui apresentados, e é o momento no qual os políticos estão mais propensos a sofrerem influência do poder econômico. A competição em uma eleição no Brasil é acirrada, contribui para isto o grande número de legendas e outra quantidade muito maior de candidatos, e também o sistema de lista aberta que estimula a disputa interpartidária pelas vagas disponíveis. Em meio a esta multidão de concorrentes, os candidatos buscam se destacar gastando enormes quantias em suas campanhas, isto faz com que uma eleição em nosso país movimente valores muito maiores que em um país mais rico, onde geralmente os partidos e seus candidatos possuem condições financeiras mais confortáveis para a realização de suas campanhas. O que favorece este enorme gasto eleitoral brasileiro é o aporte de recursos da iniciativa privada (principalmente as grandes corporações, como empreiteiras e bancos), que através de doações colabora significativamente para o financiamento de uma campanha eleitoral. Ainda que os valores declarados junto ao TSE e aos TRE’s já sejam bastante elevados, isto não elimina a existência de uma contabilidade paralela que não se torna pública, o “caixa dois”. A necessidade de um gasto de campanha elevado e a disposição de empresas em financiar uma candidatura, estabelece uma relação de dependência entre políticos e a iniciativa privada que muitas vezes extrapola a arena eleitoral. Esta conexão acaba sendo danosa à democracia e aos interesses coletivos, situação que a cada dia se torna mais evidente para o grande público, por meio de investigações do ministério público, da polícia federal e do próprio Congresso. A fim de limitar a influência do poder econômico sobre as eleições foi proposta a adoção de financiamento público exclusivo para as campanhas eleitorais, o que tornaria ilícito todo recurso proveniente de outra fonte. Todavia, atualmente o Estado já contribui para o financiamento de partidos e eleições, por meio do fundo partidário e dos horários eleitorais gratuitos, resta saber se, sendo o único contribuinte, os recursos destinados pelo Estado seriam suficientes para suprir as demandas eleitorais. E também cabe questionar se um Estado no qual existem limitações orçamentárias para investir em áreas cuja necessidade da população são evidentes, como a saúde, educação segurança e infraestrutura, pode também ser capaz de prover mais esta demanda. Seja o financiamento exclusivamente público ou o misto existente hoje, para funcionarem adequadamente, necessitam de um marco jurídico eficiente, uma legislação que, além de ser clara e moderna, institua punições mais rigorosas para aqueles que utilizam recursos ilegais em uma eleição.
Há ainda problemas de desproporcionalidade na representação da população na Câmara dos Deputados, uma determinada região estadual pode vir a não possuir um representante no legislativo, e ainda ocorre sub e sobre-representação dos Estados. Quanto à primeira questão, os territórios das unidades federativas são considerados como uma circunscrição eleitoral única, onde todos os candidatos a deputado federal pelo Estado concorrem em conjunto (circunscrições plurinominais). Pode ocorrer que nenhum candidato eleito possua um vínculo com uma região em particular, a população ali residente estaria assim em desvantagem em relação a seus vizinhos e populações de outras regiões do Estado, que por terem um deputado federal ligado a elas, possivelmente seriam contempladas com um repasse maior de verbas para custear as ações públicas. Uma forma de evitar tal problema seria a adoção do voto distrital, em que os Estados seriam divididos em vários distritos distribuídos proporcionalmente de acordo com a população, e onde seria eleito apenas um candidato (circunscrições uninominais). Esta alternativa além de garantir a representação de todas as regiões de um Estado, aproximaria o eleitorado de seu candidato, possibilitando um melhor acompanhamento de seu desempenho parlamentar e de uma maior exigência de prestação de contas junto a seus eleitores. A adoção do voto distrital, por outro lado, apresenta limites e dificuldades de implementação. Os distritos eleitorais de menor circunscrição podem se tornar “currais eleitorais” de um político, que amparado em ações clientelistas e na tendência personalista do eleitorado brasileiro, se tornaria a liderança hegemônica da região. A definição dos limites territoriais destes distritos também é um elemento problemático, questões culturais e disputas regionais tendem a obstruir sua constituição. Ocorre também que os problemas de sub e sobre-representação dos Estados na Câmara são ocasionados principalmente pela própria norma constitucional, que estabelece um mínimo de oito e um máximo de setenta deputados por Estado, estes limites fazem que alguns Estados possuam mais parlamentares do que proporcionalmente deveriam ter e outros, principalmente São Paulo, possuam um déficit quanto ao número de representantes na Câmara. Alterar este quadro e adotar uma distribuição mais proporcional de cadeiras significa fazer valer o princípio da igualdade, permitindo que o voto de cada brasileiro tenha o mesmo peso, porém isto implicaria tornar os Estados menos populosos e menos desenvolvidos, menos expressivos politicamente. A diminuição no número de parlamentares significaria uma grande perca de potencial político para estes Estados, significando também uma redução no número e no montante de investimentos nestas circunscrições. Os prejuízos econômicos e políticos pelos quais passariam estes Estados são os principais argumentos para que as propostas de uma distribuição de cadeiras mais proporcional na Câmara dos Deputados sejam obstruídas. Neste movimento destacam-se as posições das bancadas estaduais das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, que sofreriam as maiores perdas com distribuições mais proporcionais. A dificuldade de acabar com a desproporcionalidade na Câmara pode ser verificada pelo pequeno número de proposições com este teor e pelo baixo grau de debate que este tema desperta no Congresso. Com se pode perceber uma reforma política possui uma série de aspectos que precisam ser considerados, e a perpetuação dos problemas aqui abordados parece não ocorrer pela ausência de propostas, mas sim, pela falta de um consenso mínimo sobre elas. Os interesses envolvidos nestas questões são diversos, na maioria dos casos eles são contraditórios e em muitos outros eles se sobrepõem, isto possivelmente ocorre porque a maior parte da classe política brasileira não é orientada por uma visão de Estado (de longo prazo) mas por perspectivas conjunturais e particulares (de curto prazo). Com isso, ao efeito que os problemas do sistema eleitoral e partidário despertam na opinião pública, é de afastamento e desinteresse pela política em geral, o que também contribui para que a situação permaneça inalterada. Os problemas são oriundos da arena política e somente serão resolvidos dentro dela, mas sem a participação ativa da sociedade, particularmente de seus setores mais organizados e representativos, qualquer processo sério e eficaz de reforma política dificilmente poderá ser implementado. A pressão desempenhada pela população é um ponto fundamental para que a classe política nacional abandone seus entraves e passe a expurgar seus vícios, resultando em um processo de reforma eleitoral e partidária que promova um sistema político mais eficiente e transparente.
Comentário Sobre a Reforma Política no Brasil
Uma reforma do sistema político brasileiro é uma tarefa ampla e complexa, envolve e possui conseqüências também para a sociedade e a economia, não ficando restrita a questões próprias da arena política. A práxis cotidiana da política no país ocorre à parte do interesse e da participação da grande maioria da população, embora seus problemas tenham reflexos sobre toda ela.
Com a redemocratização o eleitor passou a conviver com um número elevado de agremiações partidárias, esta fragmentação acentuada possui duas principais conseqüências. Em primeiro lugar, a existência de muitos partidos com pouca ou sem nenhuma representatividade, em alguns casos estas legendas são utilizadas por seus líderes como instrumento de barganha eleitoral, oferecendo seu apoio a partidos de maior expressão em troca de benefícios pós-eleitorais, por exemplo, a possibilidade de nomeação para cargos em comissão. O segundo efeito se dá sobre o eleitorado, diante de uma grande diversidade de partidos e uma maior ainda de candidatos, o eleitor tem seu entendimento das regras eleitorais e da competitividade político-partidária comprometidos. A dificuldade em distinguir as propostas de um ou outro candidato, de avaliar quem poderia melhor representá-lo, desestimula seu comprometimento com o processo eleitoral e com o acompanhamento dos políticos no exercício de seu mandato. Além de gerar problemas para o eleitor, o grande número de partidos acarreta uma dificuldade institucional, a relação entre o Poder Executivo e o Legislativo Federal também é afetada. Com o multipartidarismo, os presidentes não conseguem formar facilmente uma base de apoio no Congresso, na busca deste objetivo os candidatos à Presidência da República vêem-se condicionados a estabelecerem coligações, que não apenas possam lhe garantir o sucesso eleitoral, mas também sejam capazes de lhes permitir uma maioria na Câmara e no Senado, e desta forma não terem seu governo comprometido ou obstruído por uma oposição parlamentar. Esta é a face pública do presidencialismo de coalizão e não apresenta maiores implicações, o problema está no que ocorre fora do conhecimento da população, nos acordos informais firmados entre partidos e candidatos, que implicam em loteamento de cargos na melhor das hipóteses ou em corrupção, na pior delas.
Como proposta para limitar a profusão de partidos, foi elaborada uma mudança na regra de coeficiente eleitoral. O índice para que um partido possa ter um deputado federal, que era de 1% do eleitorado nacional, na eleição geral de 2006 passaria a ser de 5%. Isto teria um grande impacto sobre o número de partidos representados na Câmara, das 17 legendas hoje representadas apenas 7 ou 8 conseguiriam atingir o quociente. Por meio desta medida o elevado número de legendas poderia ser reduzido paulatinamente, ocorrendo um movimento de concentração partidária, com a incorporação de alguns partidos por outros ou a criação de novas legendas, resultado da união de dois ou mais partidos. Se por um lado a adoção de uma cláusula de barreira de 5% limitaria o multipartidarismo, o outro reflexo da fragmentação partidária provavelmente não seria muito afetado, o presidencialismo de coalizão atual pouco seria modificado com esta mudança, ainda sendo necessária a aliança entre três ou mais partidos para se atingir a maioria na Câmara (257 deputados). Um aspecto a se destacar sobre a elevação do coeficiente eleitoral, é que ele não impossibilita somente as “legendas de aluguel” de existir, ela representa também um enorme obstáculo para partidos tradicionais de pequeno porte, mas que são legítimos representantes de parcelas minoritárias do eleitorado, que neste novo contexto podem não conseguir eleger seus candidatos.
A criação e a utilização de legendas para fins externos ao cenário eleitoral e político, podem ser contidas de outra forma, por meio de uma legislação partidária mais rígida. Não se trata de restringir o direito dos cidadãos de associar-se e formarem um partido, mas de regulamentar mais detalhadamente a conduta de seus representantes eleitos. Uma clara demonstração da fragilidade dos partidos diz respeito à possibilidade de um político migrar de uma agremiação para outra, sem justificativas, muitas vezes levado por interesses pessoais. Após a eleição um partido pode perder ou ganhar candidatos, conforme o arranjo partidário dentro das “regras” do presidencialismo de coalizão. Um partido que esteja dentro da base parlamentar de apoio a um governo, tende a sofrer um acréscimo em sua bancada e outro que se posicione na oposição veja sua posição enfraquecida. Neste caso a vontade do eleitor pode estar sendo desrespeitada, contribuindo mais uma vez para o descrédito das instituições eleitorais e políticas perante a população. Em face deste problema, estuda-se a adoção de regras que garantam uma maior fidelidade dos ocupantes de mandatos eletivos a seus partidos. Em geral propõem-se duas mudanças, adotar penalidades para o parlamentar que troca de legenda e alterar o prazo de filiação partidária, tais alterações poderiam ser levadas adiante. O executivo muitas vezes é favorecido pela troca de parlamentares, isto, aliado a um corporativismo legislativo, parecem ser as maiores razões para que regras estabelecendo um maior rigor quanto à disciplina partidária não sejam apreciadas pelo Congresso. Outra proposição que visa disciplinar a conduta dos parlamentares é a adoção da lista preordenada (fechada) para sua eleição. Neste caso os eleitores deixariam de votar na pessoa do candidato para depositarem seu voto no partido de sua escolha, desta forma o mandato não seria mais pessoal, passaria a pertencer à agremiação, esta possibilidade implicaria na perca do mandato para o deputado que tenha a intenção de mudar de partido. Esta medida certamente reduziria consideravelmente a migração partidária, mas por outro lado ela tende a tornar os parlamentares reféns das lideranças partidárias. Isto implicaria em uma nova demanda, a elaboração de uma legislação partidária mais específica, que priorize a democracia interna dos partidos e adote restrições à dominação das bancadas pelos "caciques" partidários.
Neste contexto de reforma, as normas das campanhas eleitorais também necessitam de revisão. O período eleitoral é o ponto de partida para alguns dos problemas aqui apresentados, e é o momento no qual os políticos estão mais propensos a sofrerem influência do poder econômico. A competição em uma eleição no Brasil é acirrada, contribui para isto o grande número de legendas e outra quantidade muito maior de candidatos, e também o sistema de lista aberta que estimula a disputa interpartidária pelas vagas disponíveis. Em meio a esta multidão de concorrentes, os candidatos buscam se destacar gastando enormes quantias em suas campanhas, isto faz com que uma eleição em nosso país movimente valores muito maiores que em um país mais rico, onde geralmente os partidos e seus candidatos possuem condições financeiras mais confortáveis para a realização de suas campanhas. O que favorece este enorme gasto eleitoral brasileiro é o aporte de recursos da iniciativa privada (principalmente as grandes corporações, como empreiteiras e bancos), que através de doações colabora significativamente para o financiamento de uma campanha eleitoral. Ainda que os valores declarados junto ao TSE e aos TRE’s já sejam bastante elevados, isto não elimina a existência de uma contabilidade paralela que não se torna pública, o “caixa dois”. A necessidade de um gasto de campanha elevado e a disposição de empresas em financiar uma candidatura, estabelece uma relação de dependência entre políticos e a iniciativa privada que muitas vezes extrapola a arena eleitoral. Esta conexão acaba sendo danosa à democracia e aos interesses coletivos, situação que a cada dia se torna mais evidente para o grande público, por meio de investigações do ministério público, da polícia federal e do próprio Congresso. A fim de limitar a influência do poder econômico sobre as eleições foi proposta a adoção de financiamento público exclusivo para as campanhas eleitorais, o que tornaria ilícito todo recurso proveniente de outra fonte. Todavia, atualmente o Estado já contribui para o financiamento de partidos e eleições, por meio do fundo partidário e dos horários eleitorais gratuitos, resta saber se, sendo o único contribuinte, os recursos destinados pelo Estado seriam suficientes para suprir as demandas eleitorais. E também cabe questionar se um Estado no qual existem limitações orçamentárias para investir em áreas cuja necessidade da população são evidentes, como a saúde, educação segurança e infraestrutura, pode também ser capaz de prover mais esta demanda. Seja o financiamento exclusivamente público ou o misto existente hoje, para funcionarem adequadamente, necessitam de um marco jurídico eficiente, uma legislação que, além de ser clara e moderna, institua punições mais rigorosas para aqueles que utilizam recursos ilegais em uma eleição.
Há ainda problemas de desproporcionalidade na representação da população na Câmara dos Deputados, uma determinada região estadual pode vir a não possuir um representante no legislativo, e ainda ocorre sub e sobre-representação dos Estados. Quanto à primeira questão, os territórios das unidades federativas são considerados como uma circunscrição eleitoral única, onde todos os candidatos a deputado federal pelo Estado concorrem em conjunto (circunscrições plurinominais). Pode ocorrer que nenhum candidato eleito possua um vínculo com uma região em particular, a população ali residente estaria assim em desvantagem em relação a seus vizinhos e populações de outras regiões do Estado, que por terem um deputado federal ligado a elas, possivelmente seriam contempladas com um repasse maior de verbas para custear as ações públicas. Uma forma de evitar tal problema seria a adoção do voto distrital, em que os Estados seriam divididos em vários distritos distribuídos proporcionalmente de acordo com a população, e onde seria eleito apenas um candidato (circunscrições uninominais). Esta alternativa além de garantir a representação de todas as regiões de um Estado, aproximaria o eleitorado de seu candidato, possibilitando um melhor acompanhamento de seu desempenho parlamentar e de uma maior exigência de prestação de contas junto a seus eleitores. A adoção do voto distrital, por outro lado, apresenta limites e dificuldades de implementação. Os distritos eleitorais de menor circunscrição podem se tornar “currais eleitorais” de um político, que amparado em ações clientelistas e na tendência personalista do eleitorado brasileiro, se tornaria a liderança hegemônica da região. A definição dos limites territoriais destes distritos também é um elemento problemático, questões culturais e disputas regionais tendem a obstruir sua constituição. Ocorre também que os problemas de sub e sobre-representação dos Estados na Câmara são ocasionados principalmente pela própria norma constitucional, que estabelece um mínimo de oito e um máximo de setenta deputados por Estado, estes limites fazem que alguns Estados possuam mais parlamentares do que proporcionalmente deveriam ter e outros, principalmente São Paulo, possuam um déficit quanto ao número de representantes na Câmara. Alterar este quadro e adotar uma distribuição mais proporcional de cadeiras significa fazer valer o princípio da igualdade, permitindo que o voto de cada brasileiro tenha o mesmo peso, porém isto implicaria tornar os Estados menos populosos e menos desenvolvidos, menos expressivos politicamente. A diminuição no número de parlamentares significaria uma grande perca de potencial político para estes Estados, significando também uma redução no número e no montante de investimentos nestas circunscrições. Os prejuízos econômicos e políticos pelos quais passariam estes Estados são os principais argumentos para que as propostas de uma distribuição de cadeiras mais proporcional na Câmara dos Deputados sejam obstruídas. Neste movimento destacam-se as posições das bancadas estaduais das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, que sofreriam as maiores perdas com distribuições mais proporcionais. A dificuldade de acabar com a desproporcionalidade na Câmara pode ser verificada pelo pequeno número de proposições com este teor e pelo baixo grau de debate que este tema desperta no Congresso. Com se pode perceber uma reforma política possui uma série de aspectos que precisam ser considerados, e a perpetuação dos problemas aqui abordados parece não ocorrer pela ausência de propostas, mas sim, pela falta de um consenso mínimo sobre elas. Os interesses envolvidos nestas questões são diversos, na maioria dos casos eles são contraditórios e em muitos outros eles se sobrepõem, isto possivelmente ocorre porque a maior parte da classe política brasileira não é orientada por uma visão de Estado (de longo prazo) mas por perspectivas conjunturais e particulares (de curto prazo). Com isso, ao efeito que os problemas do sistema eleitoral e partidário despertam na opinião pública, é de afastamento e desinteresse pela política em geral, o que também contribui para que a situação permaneça inalterada. Os problemas são oriundos da arena política e somente serão resolvidos dentro dela, mas sem a participação ativa da sociedade, particularmente de seus setores mais organizados e representativos, qualquer processo sério e eficaz de reforma política dificilmente poderá ser implementado. A pressão desempenhada pela população é um ponto fundamental para que a classe política nacional abandone seus entraves e passe a expurgar seus vícios, resultando em um processo de reforma eleitoral e partidária que promova um sistema político mais eficiente e transparente.
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