Neoinstitucionalismo Histórico

Na trajetória dos estudos políticos a abordagem histórica não é algo recente, desde que Maquiavel escreveu seu clássico livro “O Príncipe”, muitos pensadores realizaram seus estudos recorrendo à história para elaborarem suas argumentações, alguns exemplos disto podem ser encontrados na obra de Max Weber, Alexis de Tocqueville, John Locke, e mais recentemente, Maurice Duverger. Porém, com a ascensão do behaviorismo depois da Segunda Guerra Mundial e o desenvolvimento de novas tecnologias computacionais que permitem o processamento de uma grande gama de dados estatísticos, o uso da abordagem histórica nos estudos políticos se tornou incipiente, sendo retomada somente em meados da década de 1970 em diante, com uma perspectiva mais analítica e epistemológica (SANDERS, 2008, p. 40). 

Apesar das diferentes perspectivas de estudo na ciência política, e das críticas que foram formuladas a ela, a abordagem histórica é um método reconhecido de análise de fenômenos políticos e sociais e possui valor para o desenvolvimento desta ciência. O neoinstitucionalismo histórico recorre a questões de fundo e a um amplo recorte temporal para desenvolver argumentos que possam explicar os resultados das relações políticas, também utilizam recortes temporais para que possam especificar sequências e rastrear transformações e processos de escala variável; ao invés de estudar individualmente uma instituição ou um processo, os institucionalistas históricos analisam hipóteses sobre os efeitos combinados de instituições e processos, em uma perspectiva de “macro contextos” (PIERSON; SKOCPOL, 2002, p. 695). 

Utilizando esta perspectiva de análise, os teóricos do institucionalismo histórico consideram que as ações coletivas e seus resultados são influenciados pela organização das instituições sociais, políticas e econômicas de uma dada sociedade, e não que elas sejam resultado das disputas entre os grupos de indivíduos. Esta corrente compreende como instituição “os procedimentos, protocolos, normas e convenções oficiais e oficiosas inerentes à estrutura organizacional de uma comunidade política ou da economia política” (HALL; TAYLOR, 2003, p. 196). Semelhante aos praticantes da escola da escolha racional, os institucionalistas históricos consideram que as instituições constituem restrições que influenciam a forma com que as pessoas interagem. 

 Porém, os defensores destas duas correntes de pensamento diferenciam-se quanto à forma como utilizam esta abordagem. A teoria da escolha racional foca seus estudos nos indivíduos, explorando a forma como eles interagem com as instituições buscando o melhor rendimento para as suas preferências dentro de um cenário de restrições institucionais estáveis. Por outro lado, na abordagem institucional histórica o foco recai sobre as motivações humanas para que sejam atingidas metas, sua evolução no longo prazo, e nos resultados derivados da relação dentro do conjunto dos atores de uma organização, bem como, entre eles e seus competidores externos (SANDERS, 2008, p. 42). A partir desta abordagem, uma questão importante se apresenta, como as instituições impactam no comportamento dos indivíduos? O institucionalismo histórico oferece duas perspectivas analíticas para esta questão, o viés “calculador” e o “cultural”. 

 Os defensores da perspectiva calculadora consideram que o comportamento humano é instrumentalizado e orientado para um cálculo estratégico, e para que isto ocorra satisfatoriamente, as instituições forneceriam um grau elevado de previsibilidade para as ações presentes e futuras de outros atores. Esta concepção de como as instituições influenciam o comportamento dos indivíduos seria responsável ainda pela sua subsistência, sendo que os atores acabam obtendo mais ganhos aderindo aos modelos de comportamento propagado por uma instituição, do que os evitando. Com mais pessoas concordando com as práticas comportamentais de uma determinada estrutura institucional, mais forte ela tende a ser (HALL; TAYLOR, 2003, p. 197s). Mais uma vez aqui, parte dos historiadores institucionais se aproxima dos partidários da escolha racional; de fato, as teorias não precisam ser vistas como uma antítese uma da outra, mas precisam ser encaradas como complementares. Elas acabam por possuir diferenças de enfoque, o que pode variar de acordo com a metodologia e a formação intelectual de cada pesquisador (SANDERS, 2008, p. 43; PIERSON; SKOCPOL, 2002, p. 698). 

 No que tange o viés cultural para a análise do impacto que as instituições possuem na vida dos indivíduos, o comportamento individual motivado pela razão e otimizado pelas ações, é visto com restrições. Na abordagem cultural do institucionalismo histórico, o enfoque recai sobre a forma como os seres humanos interpretam uma situação, e como eles frequentemente recorrem para isto a parâmetros e modelos já consagrados socialmente. Nesta linha de estudo, as instituições seriam responsáveis por fornecer o conjunto de normas e regras, que condicionam a interpretação e a ação dos indivíduos. Por constituírem o arcabouço normativo que orienta a ação individual, as instituições seriam construções da coletividade, portanto, com menos propensão de mudarem de modo radical e frequente a partir de uma prática individual (HALL; TAYLOR, 2003, p. 197-199). 

 Além da forma relativamente particular com que analisam as relações entre instituições e o comportamento dos indivíduos, os adeptos do institucionalismo histórico se destacam pelo estudo da desigualdade de poder existente entre os atores no desenvolvimento e funcionamento das instituições. Para eles, a repartição do poder dentro das organizações é realizada de forma assimétrica, dando mais acesso ao processo decisório a certos grupos do que a outros (idem, p. 200). Esta diferenciação da forma como se distribui o poder em uma instituição, pode começar modestamente dentro dela, mas quando suas condições originárias são sucessivamente reforçadas, as diferenças podem se enraizar profundamente em sua estrutura. 

 Tal fenômeno pode ser analisado, por meio de uma abordagem bastante comum nos estudos de historiadores institucionais, a saber, a dependência da trajetória, ou path dependence, como é mais conhecida. Ela se refere à dinâmica de auto reforço e retornos positivos de um sistema, sua lógica compreende que diante de uma conjuntura crítica, são empregados mecanismos de feedback que acabam reforçando a repetição de um padrão específico no futuro (PIERSON; SKOCPOL, 2002, p. 699). Em outras palavras, significa que diante de uma situação desafiadora, os agentes envolvidos procuram nos modelos cognitivos e nas normas e procedimentos já estabelecidos, a forma mais adequada para enfrentá-la. Neste sentido, vale ressaltar como esta trajetória de dependência é criada. De acordo com os neoinstitucionalistas históricos ela é gerada pelas instituições, ou seja, pelos padrões institucionais construídos no passado que condicionam as ações posteriores (HALL; TAYLOR, 2003, p. 200s). 

 Apesar de enfatizar as instituições, o neoinstitucionalismo histórico não considera este o único fator a exercer alguma influência sobre os processos políticos e sociais, geralmente buscam inserir os fenômenos institucionais dentro de uma lógica de causabilidade na qual combinam as contribuições das explicações institucionalistas a outros fatores, como por exemplo, questões socioeconômicas e ideológicas que também tendem a orientar os atores envolvidos nos macroprocessos de uma sociedade (idem, p. 201s). 

  Bibliografia 

 SANDERS, Elizabeth. Historical Institutionalism. In: RHODES, BINDER, ROCKMAN. The Oxford Handbook of Political Institutions. Great Bretain: Oxford University Press, p. 39-54, 2008. 

 PIERSON Paul; SKOCPOL, Theda. Historical Institutionalism in Contemporary Political Science. In Katznelson, Ira, Milner, Helen V. (eds). Political Science: State of the Discipline. New York: W.W. Norton, p. 693-721, 2002. 

 HALL, Peter; TAYLOR, Rosemary C. R. As três versões do neoinstitucionalismo. Lua Nova. N. 58, p. 193-224, 2003.

Neoinstitucionalismo Sociológico

IlustraçãoFelipe Mayerle

O desenvolvimento da abordagem institucional para a explicação de fenômenos e organizações da arena público-política, não ocorreu exclusivamente no campo da ciência política, no mesmo momento em que se aprofundavam os estudos nesta área do conhecimento, também se desenvolvia na sociologia teorias que concebiam uma nova perspectiva institucionalista que se contrapunha à visão sociológica clássica das organizações (HALL; TAYLOR, 2003, p. 207). Este enfoque tradicional entendia as instituições como um produto da estruturação formal da sociedade, de modo que fosse possível cumprir com racionalidade e eficiência as tarefas inerentes a elas. Dissociando-se desta perspectiva, a partir da década de 1970, diferentes sociólogos passaram a tratar a abordagem institucional no seu campo de estudo a partir de um novo elemento, a cultura^[1].

Estes pensadores estavam interessados em conhecer os efeitos que os preceitos culturais, os valores, os rituais, as cerimônias e as superestruturas possuíam para e sobre as organizações. Em comum com a visão clássica, os sociólogos neoinstitucionalistas também nutrem um ceticismo em relação à escola da escolha racional e sua concepção de institucionalização, que concebe organizações menos propensas à racionalidade instrumental e mais condicionantes das opções que os indivíduos possuem, determinando as regras e normas que estes devem seguir (DIMAGGIO; POWELL. 1997, p. 126). Na nova visão institucional da sociologia, o aspecto central é a interação entre as organizações e o ambiente em que estão inseridas, enfatizando o papel que a cultura possui para a formação da realidade organizacional.

Neste sentido, o neoinstitucionalismo sociológico entende que os elementos da ação racional, como os atores, os interesses e as preferências, são socialmente construídos; a investigação então é centrada nas “instituições informais”, em geral, tudo que é um dado adquirido do ambiente (NIELSEN, 2001). Portanto, as formas e os procedimentos utilizados pelas organizações modernas, não seriam fruto de uma razão voltada para a eficiência ou mesmo para os ganhos individuais que delas viriam, mas antes constituiriam práticas culturais que são incorporadas por estas estruturas organizacionais, mediante um processo de transmissão, semelhante ao que ocorre com as práticas culturais em geral. Tal pressuposto serviria para explicar as semelhanças existentes na forma e nos procedimentos institucionais, entre organizações de mesmo perfil, mas de diferentes lugares pelo mundo. (HALL; TAYLOR, 2003, p. 208).

Esta abordagem culturalista se reflete também na concepção que os neoinstitucionalistas sociológicos possuem sobre as instituições, ao incorporarem elementos cognitivos e comportamentais ao estudo das organizações, as percepções que os indivíduos possuem do ambiente e a interpretação que constroem do que é real são fundamentais para o processo de institucionalização. Consideram que instituições são modelos construídos de forma subjetiva pelos indivíduos e sua coletividade, e desta forma, os valores, as crenças, os símbolos são considerados instituições, influenciando as ações humanas, mesmo dentro das organizações (CARVALHO; VIEIRA; LOPES,1999, p. 09; NASCIMENTO, 2009, p. 103).

Este novo entendimento do que pode representar uma instituição possui pelos menos duas implicações que merecem ser consideradas. Primeiramente ela contraria a oposição teórica entre “instituição”, entendida como regras e normas estabelecidas por uma estrutura organizacional, e “cultura”, vista como “um conjunto de atitudes, de valores e de abordagens comuns face aos problemas”. A nova abordagem proposta pelos sociólogos institucionais formula ainda uma nova explicação para o que pode significar cultura, que passa a ser considerada também como instituição (HALL; TAYLOR, 2003, p. 209). As formas cognitivas predominantes que representam a cultura deixam de ser os valores, as normas e as atitudes, e passam a ser elementos do ambiente em que estão inseridos os indivíduos; nesta perspectiva, as instituições ao invés de apenas gerarem compromissos emocionais e morais, são entendidas elas próprias como macro-abstrações, os cenários, as regras e as classificações que influem no comportamento das pessoas dentro uma organização (DIMAGGIO; POWELL. 1997, p. 130).

Esta mudança no entendimento do que são instituições, permite que os teóricos do neoinstitucionalismo sociológico tenham uma visão diferente da interação entre as instituições e ação dos indivíduos, das que possuem os pensadores de outras correntes do estudo institucional. Ao considerar que as instituições fornecem símbolos, cenários e arquétipos mentais, elas influenciariam a forma de agir e as preferências individuais (HALL; TAYLOR, 2003, p. 209). O enfoque neste caso recai sobre o impacto que a cultura e seus efeitos cognitivos possuem para o comportamento do indivíduo. Em seu cotidiano as pessoas são submetidas a uma massa exorbitante de dados sensoriais; reagir a ela por meio de um cálculo racional e consciente seria, para a sociologia institucionalista, uma tarefa deveras extenuante, senão impossível. Os institucionalistas sociológicos postulam que as pessoas tendem a recorrer a mecanismos que as ajudem a decidir e a atuar, no processo de solução das situações cotidianas; para estes pensadores os modelos oferecidos no ambiente institucional cumpririam esta função (Idem, p. 210). Os indivíduos se utilizariam de uma racionalidade prática, buscando no seu conjunto de conhecimentos tácitos e tipificações cognitivas oriundas de sua interação com as instituições, a forma mais adequada para interpretar uma situação e agir em acordo com ela (DIMAGGIO; POWELL. 1997, p. 138).

Um terceiro e último aspecto a salientar como uma característica própria da escola sociológica ante as demais, no estudo das instituições, são as práticas institucionais, como elas surgem e se modificam. Nesta corrente de pensamento, o desenvolvimento das mudanças dentro de uma organização é motivado por uma necessidade de fortalecer sua legitimidade e a de seus membros, diante da sociedade (HALL; TAYLOR, 2003, p. 211).  Diferente do que ocorre com a escola da escolha racional, que compreende que as transformações institucionais são realizadas visando à eficácia que os arranjos organizacionais podem proporcionar às pessoas neles envolvidas, o institucionalismo sociológico “tende a ver a mudança institucional em termos de uma relação de convergência entre as instituições e o cenário histórico-social” (NASCIMENTO, 2009, p. 109).

Neste debate sobre as mudanças institucionais visando uma maior legitimidade social, a questão central que se apresenta é o isomorfismo, ou seja, como organizações de um mesmo campo de atuação, acabam possuindo uma estrutura formal semelhante. Paul Dimaggio e Walter Powell argumentam que as transformações isomórficas em uma organização ocorrem principalmente a partir de três mecanismos: o coercitivo, o mimético e o normativo (CARVALHO; VIEIRA; LOPES, 1999, p. 10; NASCIMENTO, 2009, p. 109, HALL; TAYLOR, 2003, p. 212). No caso em que a coerção é a principal razão da mudança, a transformação ocorre em função de pressões externas, que podem ser exercidas pela autoridade do Estado, por organizações mais fortes ou por pressão do conjunto da sociedade. O mecanismo do tipo mimético ocorre quando uma organização visa adaptar-se ao seu campo específico. Estas mudanças se sucedem, por exemplo, em virtude da necessidade de atualizar-se tecnologicamente, para adotar práticas já consagradas em outras organizações ou para fazerem frente à sua concorrência. Já a mudança ocasionada por um mecanismo normativo, é a que ocorre quando há uma homogeneidade de práticas e formas de interpretação dentro de um dado campo organizacional, frente aos desafios e problemas que colocam em risco sua autonomia; faz parte deste processo normativo o papel que desempenha o corpo de profissionais e sua autoridade cultural para ditar as normas e práticas a toda a área do conhecimento a que pertencem.
Resumindo, o neoinstitucionalismo sociológico ao considerar elementos culturais (como os símbolos e os hábitos) como formas institucionais, possui um entendimento mais amplo do que significa instituição, daquele que é defendido, por exemplo, pelos teóricos da escolha racional. Em segundo lugar, esta abordagem redefine o próprio significado do que é cultura, que passa a ser considerada como um sinônimo de instituição. Por fim, os sociólogos institucionais buscam na dimensão cultural e no ambiente que a compõe, a explicação para as mudanças institucionais.

REFERÊNCIAS

CARVALHO, Bruno S.. A Escolha Racional como Teoria Social e Política: Uma Interpretação Crítica. 1. Ed. Rio de Janeiro: Topbooks, 2008.

CARVALHO, Cristina Amélia; VIEIRA, Marcelo Milano Falcão; LOPES, Fernando Dias. Contribuições da perspectiva institucional para análise das organizações. In: XXIII Encontro Nacional de Programas de Pós-Graduação em Administração, 1999, Foz do Iguaçu. Anais do XXIII EnANPAD. Porto Alegre : ANPAD, v. 1. p. 1-15, 1999.

DIMAGGIO, P. e POWELL, W. (1997). Le néo-institutionnalisme dans lanalyse des organisations, Politix, n. 40. p. 113-154. 1997. Disponível em: http://www.persee.fr/web/revues/home/prescript/revue/polix. Acesso em: 20 de março de 2010.

HALL, Peter; TAYLOR, Rosemary C. R. As três versões do neoinstitucionalismo. Lua Nova. N. 58, p. 193-224, 2003.

NASCIMENTO, Emerson Oliveira. Os Novos Institucionalismos na Ciência Política Contemporânea e os Problemas da Integração Teórica. Brasília, Revista Brasileira de Ciência Política, v. 01, p. 95-121, 2009.

NILSEN, Klaus. Institutionalist Approaches in the Social Sciences: Typology, Dialogue, and Future Challenges. In: Journal of Economic Issues. Vol. 35, nº 3, junho de 2001. Disponível em: . Acesso em: 20 de março de 2010.

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[1] Os principais textos desta fase inicial do neoinstitucionalismo sociológico são: "The Effects of Education as an Institution" de John Meyer, e "Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony” de John Meyer e Brian Rowan, ambos de 1977. (DIMAGGIO; POWELL. 1997, p. 126).

Escola Neoinstitucional da Escolha Racional

O neoinstitucionalismo da escolha racional identificado por Hall e Taylor (2003) surgiu no final da década de 1970, impulsionado pela limitação da teoria clássica da escolha racional em explicar a estabilidade existente nas decisões do Congresso Norte-Americano, apesar da diversidade de preferências dos congressistas e a complexidade das questões por eles abordadas, a alternativa estaria em buscar explicar este paradoxo por meio das instituições (p. 202). No novo institucionalismo da escolha racional a estrutura institucional adquire um caráter utilitarista, as instituições seriam construídas racionalmente pelos indivíduos, de modo que seus interesses pessoais possam ser realizados (CARVALHO; VIEIRA; LOPES,1999, p. 04).

Dentro desta corrente institucional há uma considerável diversidade de tendências de análise, que incorpora desde elementos da “nova economia da organização[1]” ao modelo da teoria dos jogos; no entanto é possível identificar quatro aspectos comuns à maioria delas (HALL; TAYLOR, 2003, p. 205). Inicialmente, a maior parte dos teóricos da escolha racional considera que os atores podem possuir preferências convergentes, e que para aumentar os ganhos que elas possam proporcionar, agem de forma utilitária, recorrendo a uma estratégia que envolve diferentes cálculos racionais. Em segundo lugar, compreendem que a vida política dos atores é composta por uma sucessão de dilemas que envolvem a coletividade. Neste processo os indivíduos privilegiariam as opções que otimizassem seus ganhos, mesmo que isto representasse um prejuízo para outras pessoas. Isto seria potencializado por um contexto institucional frágil (em que impere a ausência de valores, por exemplo), que não iniba a ação egoísta que acarreta o dano no plano coletivo. 

O terceiro ponto comum evidencia o “papel da interação estratégica na determinação de situações políticas”, o indivíduo agiria fortemente motivado pelo comportamento que ele espera que os outros atores tenham. Às instituições cabe estruturar esta interação fornecendo as possibilidades de escolha, as informações e os mecanismos que poderão ser adotados. A última característica compartilhada pela maioria dos teóricos da escolha racional no neoinstitucionalismo é quanto ao processo de criação das instituições (HALL; TAYLOR, 2003, p. 206). Elas seriam fruto do valor dado às suas funções pelos atores que as influenciam. As instituições seriam criadas pelos atores para que elas realizassem aquilo que delas se espera, o que para os teóricos desta corrente é possível mediante a cooperação voluntária entre os indivíduos envolvidos.

Estes pressupostos da teoria da escolha racional fornecem um conjunto distinto de abordagens para o estudo das instituições, que contribuem para o entendimento de três questões: os efeitos das instituições, porque elas são importantes para todos e porque escolhemos pessoalmente algumas delas em particular e a importância disto para a sobrevivência em longo prazo das instituições. O exame institucional por meio do enfoque da escolha racional ocorre basicamente em dois níveis de análise, um verifica os efeitos das instituições sobre os indivíduos, e o outro, porque as instituições assumem formas particulares de organização e funcionamento. No primeiro caso é realizado um estudo externo das instituições e no segundo há uma preocupação em conhecer suas características internas. (WEINGAST, 2002, p. 660).

Em uma perspectiva semelhante, entende-se que atualmente há duas maneiras para se pensar as instituições. A primeira considera que elas são fatores externos que constrangem a decisão e a ação dos indivíduos, a instituição neste caso propiciaria à pessoa uma seleção de opções, de modo que ela possa montar a estratégia que considere mais oportuna para se chegar ao seu objetivo (SHEPSLE, 2008, p. 24). No que concerne ao papel que as instituições exercem sobre os atores na definição de sua conduta, a abordagem da escola da escolha racional foge da linha tradicional que atribui todas as decisões do indivíduo às suas motivações pessoais e passa a considerar elementos do meio onde ele está inserido. Neste sentido as instituições figuram como o principal fator de influência, seriam elas o meio pelo qual se estruturam as estratégias dos indivíduos, e nesta perspectiva, conteriam elementos que regulam sua ação (CARVALHO, 2008, p. 215).

Este primeiro aspecto é uma derivação da “teoria dos custos de transação”, que entre outros elementos, considera para que haja negociações eficientes internamente e externamente a uma empresa, é necessário existir um arcabouço contratual que oriente estas formas de interação. Este arcabouço contratual das instituições, não apenas fornece elementos para subsidiar as decisões dos indivíduos, ele também acaba influenciando seu processo de decisão pessoal, as instituições forneceriam as informações (normas e arranjos formais e informais) a partir das quais os atores formulariam suas estratégias de ação. Nas palavras de Bruno S. Carvalho, “as instituições condicionam as orientações individuais e tornam os comportamentos contingentes ao contexto em que estão inseridos” (Idem, 217)[2].

Uma segunda forma de compreender o papel das instituições na teoria da escolha racional, consiste em que ela não as vê como construções externas e dissociadas dos indivíduos, mas como algo construído por eles próprios. Neste caso, a pessoa não se submete às regras do jogo, aos condicionamentos impostos por instituições já existentes, mas ela própria participa da elaboração das regras e da formação das instituições (SHEPSLE, 2008, p. 25). Nesta perspectiva, as instituições refletem a vontade das pessoas de se envolverem umas com as outras, de acordo com certos padrões e processos, o que acabaria por induzir à coordenação e ao equilíbrio no modo de se fazer as coisas.

As questões abordadas pela escola da escolha racional são importantes não apenas para a análise das instituições, mas também para o estudo de problemas políticos e sociais e os impactos gerados pelas instituições políticas. Um viés importante neste campo de estudo e que a escola da escolha racional ajuda a compreender, é o da política comparada. Na medida em que torna possível o conhecimento de como se estruturam as estratégias individuais e como elas influenciam o modo de atuar, e mesmo de se organizar, das instituições envolvidas no quadro comparativo, a teoria da escolha racional traz uma importante contribuição para o campo político. Além disso, esta escola também fornece uma variedade de mecanismos que propiciam as previsões de mudança contínua, o que também auxilia na análise de questões políticas, dado o dinamismo com que ocorrem modificações conjunturais nesta área (WEINGAST, 2002, p. 691s).

Apesar da escola da escolha racional contribuir para o entendimento do processo decisório individual e para a análise das instituições políticas e sociais, esta corrente de pensamento possui limitações, principalmente por não contemplar a influência que fatores externos aos indivíduos possam ter para a sua tomada de decisão e o reflexo deste fator sobre a constituição e funcionamento das instituições (CARVALHO, 2008, p. 159). Este fator em particular é o que principalmente diferencia a teoria institucional da escolha racional das duas outras principais correntes institucionalistas, a histórica e a sociológica. No entanto, entre os pensadores da rational choice sempre houve esforços para enfrentar estas diferenças e as críticas que surgiam.

Faz parte deste processo a teoria de racionalidade limitada, que considera que os indivíduos não agem apenas com base na razão, mas também são influenciados por outros fatores, como suas aspirações e desejos de satisfação, a partir deste abrandamento dos fundamentos da teoria da escolha racional, outros segmentos de pensamento surgiram dentro da corrente. Como o da “economia comportamental”, que considera que os indivíduos sofrem restrições cognitivas em virtude de razões psicológicas; a da “transação custo-economia” centrada no estabelecimento de contratos, cuja ênfase passa a ser a busca para torná-lo mais vantajoso, mediante a escolha de bons parceiros, antecipação de contingências, controle de seu cumprimento, etc.; e ainda, a “narrativa analítica”, aplicado em estudos de caso levando-se em consideração o desenvolvimento institucional dentro de certo contexto histórico (SHEPSLE, 2008, p. 32-35).

Apesar de estas concepções abrirem um pouco mais as perspectivas do campo de estudo da teoria da escolha racional, de modo geral, esta escola adota uma visão restrita das influências exercidas sobre o indivíduo, tendo em vista o caráter subjetivo do cálculo racional por ele empregado para atingir seus objetivos. As influências estariam circunscritas primeiramente às instituições, que seriam responsáveis por fornecer os elementos estruturais utilizados na sua estratégia de maximização de ganhos, e na interação do indivíduo com outros atores, na medida em que estes também podem servir a seus propósitos.

REFERÊNCIAS

HALL, Peter; TAYLOR, Rosemary C. R. As três versões do neoinstitucionalismo. Lua Nova. N. 58, p. 193-224, 2003.

SHEPSLE, Kenneth A.. Rational Choice Institutionalism. In: RHODES, BINDER & ROCKMAN. The Oxford Handbook of Political Institutions. Great Bretain: Oxford University Press, p. 23-37. 2008.

WEINGAST, Barry R. Rational-Choice Institutionalism. In Katznelson, Ira & Milner, Helen V. (Eds). Political Science: State of the Discipline. New York: W.W. Norton, p. 660-692, 2002.

CARVALHO, Bruno S.. A Escolha Racional como Teoria Social e Política: Uma Interpretação Crítica. 1. Ed. Rio de Janeiro: Topbooks, 2008.

CARVALHO, Cristina Amélia; VIEIRA, Marcelo Milano Falcão; LOPES, Fernando Dias. Contribuições da perspectiva institucional para análise das organizações. In: XXIII Encontro Nacional de Programas de Pós-Graduação em Administração, 1999, Foz do Iguaçu. Anais do XXIII EnANPAD. Porto Alegre : ANPAD, v. 1. p. 1-15, 1999.

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[1] Caracterizada pela importância dada ao direito de propriedade, das rendas e dos custos de transação para o desenvolvimento e o funcionamento das instituições (HALL; TAYLOR, 2003, p. 203).

[2] A incorporação de elementos externos ao processo de decisão individual, por mais que se aproxime da abordagem do novo institucionalismo histórico e sociológico, é feita dentro da perspectiva de análise da escola da escolha racional, as duas outras correntes, bem como suas diferenças e semelhanças são abordadas mais adiante nesta seção.

Análise de Políticas Públicas por meio da Perspectiva Institucional

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 As ações implementadas pelo Poder Público sempre foram objeto de debate por parte da sociedade, basta que uma iniciativa governamental esteja em curso para que as pessoas em geral teçam comentários e perspectivas sobre ela. O colóquio cotidiano realizado em família ou na vizinhança sobre as atividades do Poder estatal pode satisfazer os anseios de uma ampla maioria da população, mas não pode contemplar as necessidades do estudioso dos assuntos da administração pública, que procura analisar os fatos a partir de uma matriz teórica e empírica. Neste sentido, as instituições são um fator central para o entendimento da relação do indivíduo e sua coletividade com o Estado, no processo de formulação de políticas públicas.

Inicialmente o enfoque institucional era centrado no estudo das organizações nas áreas da Economia e da Administração e possuía um caráter prescritivo voltado para o desenvolvimento das organizações (aspecto estrutural) e seu processo de aceitação perante a sociedade (aspecto comportamental), o que contribuiria para sua sobrevivência no mundo dos negócios (PECI, 2006, p. 2). O processo de desenvolvimento do enfoque institucional como uma possibilidade analítica e explicativa tem origem no final do século XIX, no entanto, foi a partir dos estudos desenvolvidos por Philip Selznick na década de 1950 que o viés organizacional pôde contar com uma maior sistematização.

Além de lançar as bases da perspectiva institucional contemporânea, ele também foi responsável pela caracterização do “processo de institucionalização”, que consiste na substituição dos valores técnicos na determinação de tarefas organizativas, por valores do ambiente social que ao longo do tempo modificam as organizações, transformando-as em sistemas orgânicos (CARVALHO; VIEIRA; LOPES, 1999, p. 1). Na abordagem institucional o papel que a ação racional individual e suas formas de organização possuem é secundário, em face da importância dada à relação das instituições com o seu ambiente. Neste sentido, elas passam a incorporar elementos do contexto social em que estão inseridas, buscando a adequação de suas ações e sua legitimização perante este mesmo ambiente (idem, p. 7).

Esta perspectiva para o estudo das instituições não constitui uma única corrente de pensamento, segundo o trabalho de Peter Hall e Rosemary Taylor (2003), na Ciência Política há pelo menos três formas de análise distintas do que se convencionou denominar “neoinstitucionalismo”[1], o institucionalismo histórico, o da escolha racional e o sociológico. Tais correntes de pensamento, apesar de se desenvolverem de forma independente uma da outra, possuem em comum a reação às abordagens behavioristas[2] e a preocupação em conhecer a influência das instituições “na determinação de resultados sociais e políticos”. São, portanto, uma possibilidade para que se possa compreender as ações do Estado, e também, o comportamento dos atores políticos da sociedade em relação a elas, aspectos que adquirem ordem e previsibilidade ao serem analisados por meio da perspectiva institucional (MARCH; OLSEN, 2008a, p. 4).

O potencial das teorias neoinstitucionais para a análise das pesquisas sobre políticas públicas, principalmente no que tange à influência das ideias na sua formulação e para o entendimento da mudança institucional, fez com que a partir da década de 1980, muitos estudiosos do campo das políticas públicas adotassem este viés conceitual em suas análises e assim expandissem seus horizontes de estudo (ROCHA, 2005, p. 12). Considerando que uma política pública é caracterizada por elementos institucionais, ligados à autoridade formalmente instituída; decisórios, correspondentes ao conjunto de escolhas; comportamentais, relacionados às ações vinculadas às decisões tomadas; e causais, como produto das ações adotadas (SARAIVA, 2006, p. 31). A aplicação da abordagem neoinstituciuonal para a análise das políticas públicas parece apropriada, pois suas características são objeto de apreciação pelas principais correntes teóricas do novo institucionalismo. March e Olsen defendem que o conjunto de ideias neoinstitucionais é valoroso para os pesquisadores do cenário político, pois de acordo com estes autores, estas teorias:

“Minimizam a dependência do Estado politicamente organizado com relação à sociedade em favor de uma interdependência entre instituições sociais e políticas relativamente autônomas; elas minimizam a simples primazia de microprocessos e histórias eficientes em favor de processos relativamente complexos e da ineficiência histórica; elas minimizam as metáforas da escolha e os resultados alocativos em favor de outras lógicas de ação e da centralidade do significado e da ação simbólica” (MARCH; OLSEN, 2008, p. 4).

Devido ao seu potencial explicativo, particularmente em relação à compreensão da função desempenhada pelas ideias na formulação de ações pela administração pública e as motivações necessárias para a mudança no ambiente institucional, o enfoque neoinstitucional contribui positivamente para pesquisas realizadas sobre os processos de decisão e o estabelecimento de modelos de gestão pública. No entanto, dada a sua aplicabilidade à pesquisa empírica, a abordagem dos novos institucionalismos tende a apresentar uma visão segmentada dos cenários socioeconômicos e políticos, não tendo o alcance teórico de macro-teorias como o marxismo e o pluralismo para a explicação da realidade (ROCHA, 2005, p. 27). A utilização dos conceitos neoinstitucionais na análise das políticas públicas também precisa ser realizada com cautela, principalmente em “sistemas políticos em transformação onde as instituições não estão consolidadas”, sendo que nestes cenários a capacidade das instituições os estabilizarem, tende a ser supervalorizada, em detrimento do ônus inerente a todo processo de institucionalização, como por exemplo, a excessiva burocratização e os problemas que ela gera (FREY, 2000, 230s).

REFERÊNCIAS

CARVALHO, Cristina Amélia; VIEIRA, Marcelo Milano Falcão; LOPES, Fernando Dias. Contribuições da perspectiva institucional para análise das organizações. In: XXIII Encontro Nacional de Programas de Pós-Graduação em Administração, 1999, Foz do Iguaçu. Anais do XXIII EnANPAD. Porto Alegre : ANPAD, v. 1. p. 1-15, 1999.

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FREY, Klaus. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas Publicas, Brasília: IPEA, v. 21, p. 211-259, 2000.

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[1] O termo neoinstitucionalismo se deve mais em função do resgate do interesse sobre as instituições a partir da década de 1970, do que uma contraposição com um “velho” institucionalismo praticado até a década de 1950. No entanto, isto não implica que não haja uma comparação entre novas e antigas correntes institucionais, o que de fato ocorre, como por exemplo em Dimaggio e Powell (1997), principalmente ao abordarem o institucionalismo na sociologia.

[2] Behaviorismo deriva da palavra de origem inglesa behavior, que significa comportamento, conduta, atitude, compreende um campo de estudo da Psicologia (escola de análise do comportamento), a teoria behaviorista não é apenas utilizada por este campo da ciência, mas também em outros, para explicar as iniciativas do indivíduo e sua coletividade em diferentes contextos.

O Processo de Formação do Modelo de Gestão Pública Participativa de Porto Alegre (RS)

A capital sul-rio-grandense possui um antigo histórico de intensa atividade política, com episódios importantes para o contexto local, regional e nacional, que remontam ao período do Brasil Império e ao da Primeira República. Apesar de sua relevância histórica, não há uma relação direta entre estes acontecimentos e a formação de uma cultura participativa na cidade. A existência de canais de participação social a administração municipal está mais atrelada ao crescimento da atuação dos movimentos sociais na cidade na década de 1950, do que a acontecimentos pretéritos do campo político. No início da segunda metade do século passado, as associações de moradores e as sociedades de amigos dos bairros, que haviam surgido já nos anos 1930, experimentam um considerável crescimento. O incremento destas formas de associativismo popular na cidade de Porto Alegre foi impulsionado pelo apoio dos trabalhadores urbanos e seus sindicatos, que visavam uma maior execução de seus direitos sociais e possuíam uma estreita interação com a forte burocracia estatal. A relação entre os líderes trabalhistas e as organizações de bairro existente na época, foi marcada por ações de cunho clientelista, tendo em vista que a realização de alguns projetos comunitários estava atrelada às ligações que os dirigentes sindicais possuíam com o Estado, (BAIERLE, 1992, p. 97s). Esta ascendência trabalhista sobre as organizações populares se manteve até meados da década de 1960, em grande parte em função dos contínuos sucessos eleitorais que o Partido Trabalhista Brasileiro – PTB obteve, tanto para o executivo como para o legislativo municipal entre os anos de1946 e 1964.

À semelhança ao que ocorreu em Curitiba, nesta época também foi desenvolvido em Porto Alegre o primeiro Plano Diretor (1959), e apesar dele contar com um Conselho no qual participavam representantes da sociedade e de entidades de classe, esta iniciativa não chegou a representar um elemento importante na trajetória de participação da cidade, pois sua atuação era limitada ao aspecto consultivo. O pessoal técnico diretamente envolvido na formulação do Plano e na sua execução teve uma atuação discreta, circunscrita ao planejamento urbano, sem grande expressão sobre o modelo de gestão pública adotado pela administração na época e nos períodos posteriores (CRUZ, 2006).

Após o período em que o PTB predominou na política porto-alegrense, com o golpe militar de 1964 a prefeitura de Porto Alegre passou a ser ocupada praticamente somente por políticos pertencentes à Aliança Renovadora Nacional – ARENA, de ideologia de direita e sem identificação com os movimentos associativos da população. No entanto, durante a década de 1960 se fortaleceu na cidade a organização pela reivindicação de melhorias nas comunidades, em grande parte em função da criação de uma Liga Intercomunitária, uma organização que tinha entre os seus objetivos a defesa de formas humanistas e anti-paternalistas de participação (AVRITZER, 2004, p. 05). Durante os anos 1970, o discurso participativo foi incorporado pelos prefeitos da ARENA, uma tentativa de que suas gestões fossem de algum modo legitimadas perante a população. São criados Conselhos Municipais cujo objetivo era estabelecer canais de cooperação entre a sociedade e o poder público, porém este aspecto era apenas figurativo, já que estas instâncias eram controladas pela prefeitura, que possuía a maior parte dos assentos, bem como tinha a seu favor os representantes ligados à sociedade civil (majoritariamente pessoas ligadas a entidades profissionais e corporativas) indicados pelos prefeitos (SILVA, 2001, p. 79s).

Em virtude desta postura controladora da Administração Pública Municipal e em face do contexto político do regime autoritário, havia em Porto Alegre em meados da década de 1970 um clima de acirramento das disputas entre os movimentos sociais e o poder público. As organizações da sociedade civil de postura mais oposicionista, trabalhavam junto às suas bases para a construção de uma postura de “ação coletiva reivindicatória”, focada em ações na arena política local. Discutia-se uma forma de luta política organizada contra o poder estabelecido no Estado, mas havia dúvidas em relação a como tornar o processo combativo efetivo, se pela tomada do poder em organizações já existentes, ou se pela criação de novas estruturas de mobilização popular, que não estivessem atreladas de alguma forma ao aparato administrativo e político do Estado (BAIERLE, 1992, p. 117s). No final dos anos 1970, o enfraquecimento do regime militar, as frustrações com as gestões dos prefeitos da ARENA e o início do processo de redemocratização, geravam um ambiente propício para a mobilização popular. As comunidades das vilas populares de Porto Alegre começaram então a se engajar na luta política, porém, mais com a intenção de verem seus direitos serem respeitados e suas demandas atendidas pelo poder público, do que em função de um alinhamento ideológico com os setores oposicionista dos governos municipais alinhados com o regime militar. De acordo com Sérgio Gregório Baierle,

“menos atentos ao discurso ideológico destes agentes do que à consciência que desenvolviam de suas necessidades, grande parte das populações das vilas populares incorpora uma cultura de direitos, começando pelo direito à luta como forma de conquistar a melhoria das condições de vida” (Idem, p. 125).

Estes e outros elementos do contexto citadino da época propiciaram que no início da década de 1980 houvesse em Porto Alegre uma declarada postura de enfrentamento entre os movimentos sociais e o governo municipal. Neste sentido, as lideranças dos movimentos sociais promoviam em seu discurso a defesa da autonomia popular em relação ao Estado e aos partidos políticos, e ainda os princípios da democracia e da unidade, e também pregavam a organização e a mobilização das massas. A pregação destas bandeiras em alguns casos, até mesmo se sobrepunha aos interesses da população e gerava uma instrumentalização dos movimentos por parte de seus líderes. Neste contexto surge em 1983 a União das Associações de Moradores de Porto Alegre – UAMPA, cujo maior propósito era organizar as forças comunitárias mais atuantes no enfrentamento com o poder público. Apesar de ter base nos movimentos sociais, a organização desde a sua formação passa a ser uma arena de articulação dos partidos de oposição ao regime militar (Idem, 156-164). É por meio da atuação da UAMPA que surge pela primeira vez a proposta de arranjo institucional pelo qual a cidade de Porto Alegre ficaria conhecida nacional e internacionalmente como um exemplo de gestão democrática participativa, o orçamento participativo (OP).

Em 1985, na primeira eleição direta após o regime militar, Alceu Collares é eleito prefeito de Porto Alegre pelo Partido Democrático Trabalhista – PDT. Ele convoca as organizações comunitárias para debaterem sobre como elas poderiam participar do orçamento da cidade. Em uma reunião da UAMPA de março de 1986, realizada para discutir sobre a proposta do prefeito, surge a expressão “orçamento participativo”. Nesta ocasião, a organização já considera a questão orçamentária um tema central para um processo democrático que privilegie os interesses das classes populares, identifica a importância da participação social na decisão sobre o orçamento, como a principal forma de concretização das demandas sociais e do controle das prioridades da administração pública municipal. Durante a gestão de Collares a idéia do OP se desenvolveu, principalmente dentro das discussões da UAMPA, mas não havia consenso sobre a maneira como ele seria operacionalizado (AVRITZER, 2002, p. 28).

Como já havia ocorrido na eleição anterior, em 1988 o PDT disputa a prefeitura de Porto Alegre com o Partido dos Trabalhadores – PT. No final do processo eleitoral, Olívio Dutra do PT é eleito para administrar o Executivo da cidade. Já no início de sua gestão a proposta de um OP realizado a partir das diferentes regiões da cidade se consolida (Idem, 2008, p. 48). A primeira ação neste sentido foi centralizar as demandas da sociedade na Coordenação de Relações com a Comunidade – CRC, órgão que em conjunto com o Gabinete de Planejamento GAPLAN, foram os responsáveis pela organização e condução das discussões sobre o orçamento; a segunda foi a definição do seu formato, voltado para a participação das pessoas individualmente e que se organizariam em assembléias locais, as quais são responsáveis pela formação do Conselho do Orçamento Participativo, que além de interagir com as referidas instâncias populares por um lado, também se relaciona com diferentes segmentos do poder público municipal. Esta configuração do OP é resultado por um lado do histórico de mobilização dos segmentos populares e das suas demandas por uma maior participação no processo decisório estatal, e por outro, da disposição do governo da cidade de Porto Alegre naquele período, de abrir canais de comunicação e participação (Idem, 2003, p. 29s).

As experiências de participação na gestão de Olívio Dutra não se restringiram ao OP. Ele fora eleito com a perspectiva de realizar uma “administração popular” (os mandatos do PT na prefeitura ficaram conhecidos por este slogan), e durante seu governo as formas de participação social junto à administração municipal, cresceram e se diversificaram. Durante o mandato de Dutra os Conselhos Populares e as Uniões de Vila existentes nas diferentes regiões de Porto Alegre ganham maior autonomia e se tornam instâncias importantes para a gestão municipal. Nas secretarias da prefeitura também surgiram novas formas descentralizadas de gestão e possibilidades de participação, em especial, os Conselhos Municipais ligados às temáticas próprias de cada órgão (MANTOVANELI JUNIOR, 2006, p. 100).

A implementação das experiências participativas na gestão de Olívio Dutra representaram a concretização de demandas históricas de importantes segmentos da sociedade porto-alegrense, particularmente os ligados aos movimentos sociais e os residentes de comunidades mais populares com menor infraestrutura pública. Mesmo havendo problemas na implantação e operacionalização dos mecanismos participativos de gestão pública, de modo geral estas iniciativas funcionaram adequadamente. De acordo com Baierle, 

“a combinação entre pragmatismo comunitário e combatividade versus programas sociais clientelistas (tíquete do leite e outros) e ações hegemônicas dos profissionais das áreas sociais (saúde, educação e assistência social) encontrou nas articulações regionais a sua ágora. Favorecendo a consolidação do OP (pós 1989), é sobretudo nestes espaços que se articulam e desenvolvem as lutas populares na cidade,desde a defesa de ocupações de terras e as ações diretas sobre os governos reivindicando infra-estrutura e serviços até atividades de formação e o debate e planejamento de estratégias de ação” (BAIERLE, 2007, p. 33). 

Apesar disto, as práticas de democracia participativa não estavam consolidadas, precisavam de um maior tempo de maturação para que pudessem ser institucionalizadas pela sociedade e o poder estatal, tal condição se manifestou nas três gestões seguintes à de Olívio Dutra, em que seu partido, o PT, continuou à frente da prefeitura Municipal de Porto Alegre.

Em 1992, em uma disputa com o PMDB, Tarso Genro é eleito e dá continuidade às ações iniciadas no governo anterior, neste sentido, a principal contribuição de sua gestão à Administração Popular foi proporcionar a institucionalização do OP. Na gestão de Olívio Dutra o debate sobre a gestão orçamentária participativa se efetuava basicamente no âmbito das regionais e de suas instâncias comunitárias, na gestão de Tarso Genro a discussão sobre o OP passa a ocorrer em diferentes espaços públicos e estatais (MANTOVANELI JUNIOR, 2006, p. 114s). Durante seu mandato uma nova iniciativa que se destaca é o projeto “Porto Alegre Mais - Cidade Constituinte”, os debates sobre sua formação iniciaram durante a gestão anterior, e tiveram sequência no governo Genro, culminando com seu lançamento em 1993.

A iniciativa assemelha-se ao OP no que tange à prática democrática, mas possui um objeto diferente em torno do qual se organiza, o foco do Cidade Constituinte recai sobre o planejamento de longo prazo. Sua organização horizontal faz com que órgãos públicos e entidades setoriais da sociedade civil, tenham iguais condições para discutirem sobre diferentes questões da estruturação urbana da cidade. Sua ação se baseia na mobilização e na liberdade de expressão dos diferentes atores envolvidos do que desejam para a cidade, originando resultados negociados para este objetivo. Durante a gestão de Tarso Genro foram realizados diversos eventos ligados ao projeto Cidade Constituinte, os principais foram os dois Congressos da Cidade no final de 1993 e de 1995. Destas arenas de debate surgiu um conjunto de propostas que visavam o aprimoramento da gestão pública da cidade e de seus mecanismos de participação; como por exemplo, a criação de plenárias temáticas ligadas ao OP, a iniciativa de revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e a concepção do Plano de Desenvolvimento Econômico do município (SILVA, 1997).

Ao final do mandato de Tarso Genro, durante a disputa municipal de 1996 a experiência do OP se torna o centro do debate eleitoral, fazendo com que os diferentes candidatos abordassem o tema de alguma forma. As políticas e ações da Administração Popular ainda contavam com o apoio da população porto-alegrense, na disputa, e Raul Pont (PT) obtém a vitória no primeiro turno com 55% dos votos. Durante sua gestão também são mantidas as bases de uma gestão democrático-participativa, com especial atenção aos Conselhos Populares e Setoriais e ao OP; este último na gestão de Pont, já se encontrava institucionalizado, seja pela participação de entidades sociais formalmente instituídas, como pela consolidação do OP como um espaço público de influência destas entidades (SILVA, 2007, p. 106).  A participação continua a permear os processos da administração pública da cidade, o que pode ser verificado em diversos episódios; como na elaboração do plano plurianual no início da gestão, ou ainda, no estabelecimento da hierarquização das prioridades do Poder Público, no processo de implantação do sistema municipal de ensino e na conclusão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental da cidade de Porto Alegre. A gestão de Raul Pont contou com um respaldo externo que seu antecessores do PT não tiveram, no processo eleitoral de 1998 para o Governo do Estado é eleito o outrora prefeito petista da capital Olívio Dutra, com isto, a Administração Popular teve condições de realizar grandes obras de infraestrutura (3ª perimetral, por exemplo). Apesar de estas ações serem uma expressão da vontade de segmentos da sociedade manifestada por meio dos canais de participação existentes na área do Planejamento da cidade, as iniciativas não eram uma unanimidade entre a população.

A confiança da população na Administração Popular do PT, no último ano de mandato de Raul Pont, dava mostras de enfraquecimento. A identificação com o partido que em 1996 era de 40,9% passou para 28,7%, e diferente do que ocorrera na eleição de Raul Pont, eleito no primeiro turno, a eleição de 2000 contou com um segundo turno. Ainda assim, de forma geral, o cenário político-eleitoral se mostrava favorável ao PT e o seu percentual de identificação partidária era maior do que os atribuídos a outros partidos. A aprovação da administração de Raul Pont e o desempenho do partido na condução da prefeitura também mantinham um bom nível de aprovação, com 47,6% e 69,7% de avaliações “ótimo” e “bom” respectivamente (LOECK, 2008, p. 50s). Tais fatores contribuíram para que ao final do segundo turno, Tarso Genro fosse eleito para mais um mandato à frente da capital sul-rio-grandense. Ele ocupa a prefeitura por apenas dois anos, se desligando do cargo em 2002 para concorrer ao Governo do Estado, sendo substituído por seu vice, João Verle, também do PT.

A gestão Genro-Verle foi a quarta consecutiva da Administração Popular na prefeitura de Porto Alegre. Nela as estruturas formais e informais do modelo democrático participativo estavam bem estruturadas, em virtude de mais de 12 anos de experiência de OP e de diversas outras iniciativas que permitiram uma maior influência da sociedade civil sobre o processo decisório de políticas públicas municipais. À frente da prefeitura Verle não chegou a produzir mudanças significativas no sistema participativo da capital, dando continuidade aos arranjos institucionais criados nas gestões anteriores. O período é mais lembrado em função do fim da sequência do comando do PT na prefeitura de Porto Alegre. Alguns fatores que contribuíram para esta inflexão na administração pública e no cenário político da cidade são; “(1) a incorporação, pela oposição, do discurso e estratégias de campanha petistas, (2) o discurso da mudança com segurança; (3) a desvinculação entre OP e PT” (DIAS, 2008, p. 247s). Além destes fatores, outro aspecto que influenciou o resultado da eleição foi o crescimento do voto anti-petista, particularmente da classe média, que pouca ou nenhuma identificação tinha com as bandeiras petistas do OP e congêneres (MARENCO DOS SANTOS, 2005). O candidato eleito em 2004 é José Fogaça, então no PPS, que posteriormente seria novamente eleito em 2008 para mais um mandato, então já pelo PMDB.

Neste período, o núcleo do modelo de gestão democrática participativa de Porto Alegre é mantido, sobretudo com a continuação do OP, dando sequência ao que Fogaça já iniciara na campanha eleitoral de 2004, a incorporação de iniciativas petistas dentro de uma lógica de distanciar o PT de seu eleitorado e de se contrapor a ele dentro de seu campo de atuação política. Neste sentido a administração de Fogaça se empenha em criar uma nova iniciativa de gestão participativa, o projeto de Governança Solidária Local - GSL. Ele surge em 2005 no âmbito da Secretaria Municipal de Coordenação Política e Governança Local – SMGL, dentro de uma perspectiva de ampliação da responsabilidade social por parte do Estado, e baseado em diferentes conceitos, como por exemplo, capital social, desenvolvimento sustentável, intersetorialidade e comunicação dialógica (PMPA, 2006). Seu objetivo é promover uma nova forma de governança entre o poder púbico, sociedade civil e iniciativa privada; articulada por meio de redes sociais de participação política. O método de GSL prevê para a sua efetivação um processo de capacitação, articulação e definição de metas, que após ser cumprido permite a realização da agenda de prioridades do Programa. Ele foi implantado nas 17 regiões do município de Porto Alegre e em diversos bairros e vilas que as compõem, as diferentes instâncias comunitárias se relacionam com a prefeitura municipal e organizações do setor privado, formando a rede de governança necessária para realização das metas propostas para cada região (FEIJÓ; FRANCO, 2008).

Mesmo com a implantação do GSL, a administração de José Fogaça se propôs a respeitar e manter as práticas e instâncias do OP, mas constata-se que este propósito não se cumpriu plenamente durante suas gestões. Isto se reflete no esvaziamento da iniciativa por parte da prefeitura e em uma indiferença em relação aos problemas internos que o OP passou a apresentar (SANTOS; FERREIRA, p. 31, 2008). Durante a administração do PMDB observa-se uma tendência de redução da importância da gestão orçamentária participativa, ao passo que as atribuições e as ações do GSL são priorizadas pela Prefeitura Municipal. Este movimento aliado à adoção de princípios e conceitos pertencentes a formas de gestão pública diferentes das ligadas à democracia participativa levou a uma reformulação das formas de participação em Porto Alegre. O associativismo comunitário, a auto-gestão, a influência popular sobre o processo decisório estatal, a formação de instâncias de participação social junto ao Poder Público possuem uma tradição de décadas na cidade, que não está apenas associada ao PT, mas também remete ao passado de mobilização social da população porto-alegrense no período do regime militar e anterior a ele. Portanto, ainda é prematuro considerar que as recentes mudanças ocorridas, representem o fim do modelo democrático participativo de gestão de Porto Alegre. Este aspecto poderá ser mais bem avaliado em trabalhos futuros, quando a atual gestão do Executivo Municipal tiver se encerrado, e existam mais evidências dos efeitos do GSL sobre o OP e as demais práticas participativas tradicionais da cidade.

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